نگرشی به قانون کار و پیشنهاداتی چند در این باب

بخش خصوصی معمولاً باید نقش کارآفرین اصلی را بازی کند، زیرا بخش دولتی تنها در حوزه وظایف قانونی خود می¬تواند اشتغال ایجاد ¬کند، که برآورد سالانه آن در کشور، علیرغم بزرگی بیش از اندازه دولت از چند هزار فرصت شغلی تجاوز نمی¬کند .
در شرایط کنونی که عرضه نیروی انسانی در بازار کار کشور سر به میلیون ها می¬زند، و متقاضی اصلی آن یعنی بخش خصوصی آنچنان که شاید و باید فعال نیست وکرونا نیز مزید بر علت ، بیکاری بیداد می¬کند. آشفتگی¬ها و نابسامانی¬های اقتصادی و مالی ریسک سرمایه¬گذاری ......

 

اصلاحات لازم در راستای اشتغال زایی    

ضیاء مصباح ( دبیر کانون علوم اداری ایران )

بخش اول – مطلب در دو بخش منتشر میشود

مقدمه

مطلب در این روزهای خاص میهنمان به این دلیل درج میشود که کارشناسان و نیروهای متفکر این مبحث «در حصر خانگی !!» کوشه چشمی به این مهم که مفصل بودن آن اجتناب نا پذیر مینماید داشته باشند .....

بخش خصوصی مدت­هاست که در اقتصاد کشور تحلیل رفته و رنگ باخته و تنها نامی از آن باقی مانده . هدف از ارائه این مطلب بازکاوی وضعیت اقتصاد کشور، بخش خصوصی، ومهمتر ازهمه نارسایی­های قانون کار فعلی است که مطلقا پاسخگوی زمان نیست، و به تبع آن شرایطی را براین جامعه کلان (بخش خصوصی واقعی و کارگران و کارفرمایان)حاکم گردانیده و به مشکل بیکاری و پی­آمدهای آن دامن زده است.

بخش خصوصی معمولاً باید نقش کارآفرین اصلی را بازی کند، زیرا بخش دولتی تنها در حوزه وظایف قانونی خود می­تواند اشتغال ایجاد ­کند، که برآورد سالانه آن در کشور، علیرغم بزرگی بیش از اندازه دولت از چند هزار فرصت شغلی تجاوز نمی­کند .

در شرایط کنونی که عرضه نیروی انسانی در بازار کار کشور سر به میلیون  ها می­زند، و متقاضی اصلی آن یعنی بخش خصوصی آنچنان که شاید و باید فعال نیست وکرونا نیز مزید بر علت ، بیکاری بیداد می­کند. آشفتگی­ها و نابسامانی­های اقتصادی و مالی  ریسک سرمایه­گذاری را افزایش و انگیزه کارآفرینی را کاهش می­دهند.

آموزه­های جهانی نیز به دولت­ها سفارش می­کنند که برای حاکمیت خوب به دو بازوی توانمند نیاز دارند که یکی «بخش خصوصی» و دیگری «جامعه مدنی» است.

با توجه به رسالت و احساس مسئولیت و همزمان با پایان سال  نگارنده در ارتباط با وظیفه ملی بدور ازایرادات مختلف مو جود در اداره کشور بطول 4 دهه کوشیده است برخی از راههای برون رفت از این مشکلات را با ارایه پیشنهادهایی در مسیر تغییر و اصلاح  قانون کار، اصلاح ساختارهای اقتصادی و مالی، بازنگری در دیگر موانع قانونی کارآفرینی و اشتغال­زایی  را که با سر نوشت میلیو نها همو طنمان پیو سته سر وکار دارد بازتاب دهد.

 

وضعیت بخش به اصطلاح خصوصی :

در شرایط کنونی اقتصاد کشور، بخش خصوصی تنها یک عنوان خشک و خالی است که بنا بر عادت به هر فعالیت ظاهراً غیردولتی اتلاق می­شود.بیشتر عرصه­های تولید کالا و خدمات بطور مستقیم یا غیرمستقیم به انحصار دولت درآمده و ماهیت شبه دولتی به خود گرفته است.البته کاوش در این قضیه که حد و مرز بخش دولتی و خصوصی تا کجاست و چگونه شناسایی می­شود خود جای بحث و بررسی فراوان دارد، ولی برای شناسایی بخش خصوصی واقعی می­توان به این دو ویژگی کلی اشاره کرد :(1) وابسته نبودن به نهادهای دولتی یا شبه دولتی، (2) رقابت پذیری.

یکی از دلایل منع شدن دولت­ها از ورود به فعالیت­های تولیدی و خدماتی در مباحث اقتصادی همین است که کسب و کارهای کوچک و متوسط نمی­توانند با دولت رقابت کنند.به زبان دیگر وارد شدن دولت به عرصه فعالیت­های مردمی یا همان بخش خصوصی، اصل رقابت پذیری را مخدوش و عرصه را بر فعالیت­های خصوصی یا کسب وکارهای مردمی تنگ می­کند.

بند (ب) اصل 43قانون اساسی دولت را از تبدیل شدن به یک «کارفرمای مطلق» نهی کرده واصل 44 قانون اساسی نیز صنایع بزرگ و مادر را شایسته دولتی بودن دانسته است، درحالی که امروزه بسیاری از تولیدات ریز و درشت خوراکی و پوشاکی همگی ماهیت دولتی یا شبه دولتی دارند.

 در ادبیات دولتی دهه­های گذشته اصطلاح بخش خصوصی معمولاً به کار نمی­رفت و به جای آن بخش غیردولتی گفته می­شد .

دولتمردان ، در بیانات خود قبل از ماجراهای تاسف بار اخیر عبارت «بخش خصوصی واقعی» را به کار می­برند، و منظورشان همین است که در شرایط کنونی بسیاری از فعالیت­ها یا کسب وکارهای ظاهراً خصوصی، عملاً خصولتی می­باشند.

ویژگی­های اصلی بخش خصوصی کاذب  :

(1) به شدت وابسته به نهادهای دولتی یا اشخاص ذی­نفود در دولت است،  (2)انحصارگرا و رقابت­گریز است،

(3) و مهم­تر از همه غیرمولد است. یعنی هیچ ارزش افزوده­ای تولید نمی­کند و جولانگاه آن فعالیت­های دلالی و واسطه­گری است. این­گونه فعالیت­های غیرمولد به جای تولید ارزش افزوده، تولید تورم اقتصادی می­کنند.

با همین توضیح مختصر می­توان ریشه دو مشکل اصلی اقتصاد کشور را شناسایی نمود، (1) بیکاری، (2) تورم اقتصادی. اثبات این دو مشکل نیازی به آمار و ارقام ندارد و مردم عملاً آن را حس می­کنند و از آن رنج می­برند. اگر زمینه رشد و شکوفایی بخش خصوصی واقعی فراهم نشود،  آثار محسوسی از کاهش نرخ تورم یا افزایش نرخ اشتغال مشاهده نخواهد شد.

بر پایه اصل 44 قانون اساسی فعلی با همه اما و اگرها ، اقتصاد کشور از سه بخش دولتی، خصوصی، و تعاونی تشکیل شده .

فعالیت­های تعاونی در بیشتر کشورها جایگاه ویژه خود را دارد، ولی غالباً به عنوان « بخش اقتصادی» شناخته نمی­شود. باید پرسید ­دلیل آن­که تدوین کنندگان این  قانون با چنین سعه صدری به این بخش از فعالیت­های اقتصادی نگریسته و آن را درحد و اندازه یک بخش اقتصادی ارزیابی نموده­اند چیست ؟ شاید یک پاسخ منطقی این باشد که در بخش خصوصی آورده اصلی «سرمایه» است، که فراهم کردن آن آسان نیست.درحالی­که در بخش تعاونی سرمایه نقش کمتری دارد و آورده اصلی « نیروی کار» است، یعنی همان­ اعضای مؤسس شرکت تعاونی که می­خواهند با تعاون و همکاری یکدیگر کسب وکاری برای خود راه بیندازند.

یک شرکت خصوصی اگر در کار خود موفق نباشد ممکن است ورشکسته شود و سرمایه­اش را ببازد، ولی یک شرکت تعاونی اگر موفق نشود نهایتاً منحل می­شود و افراد دوباره بیکار می­شوند، ولی سرمایه­ هنگفتی از دست نمی­رود.

به بیان دیگر بالا بودن ریسک سرمایه­گذاری که مهم­ترین عامل در کارآفرینی و اشتغال­زایی شناخته می­شود، در بخش تعاونی بسیار کمتر از بخش خصوصی است، البته تعاونی­ها می­توانند علاوه بر اشتغالی که برای خودشان فراهم می­سازند، افرادی را هم استخدام کنند. چه بخش خصوصی و چه تعاونی برای استخدام و به­کارگیری افراد با « قانون کار» سروکار خواهند داشت.

 با توجه به این واقعیت ملموس و در شرایط فراهم نبودن زمینه شکوفایی بخش خصوصی، کارشناسان حقوقی و اقتصادی بخش تعاون می­توانند رویکردها و راهکارهایی برای پشتیبانی، تسهیل و تداوم فعالیت تعاونی­های تولیدی به کار گیرند.

 این رویکردها جدا از پیشنهادهای اصلاحی قانون کار است، ولی در هرصورت ناکارآمدی قانون کار می­تواند ریسک سرمایه­گذاری و کارآفرینی را افزایش و انگیزه مردم را کاهش دهد، و بالطبع زمینه رشد و شکوفایی بخش خصوصی وحتی تعاونی را محدود سازد.

قانون کار کنونی که در فضای سیاسی اواخر دهه 60 و اوج رویارویی جریان­های فکری و سیاسی اوایل انقلاب تصویب شد به دلیل نگرانی از احتمال نفوذ جریان چپ در تشکل­های کارگری و کارفرمایی، عملاً هیچ فضایی برای رسمیت دادن به این تشکل­ها در نظر نگرفته است.

با فروپاشی کمونیزم این نگرانی از میان رفته و لزوم به رسمیت شناختن اتحادیه­های کارگری و بازنگری در قانون کار بیش از پیش احساس می­شود.

همان­گونه که در آغاز بحث اشاره شد، دلایل مهجور ماندن بخش خصوصی منحصر به تاخت و تاز دولت یا عناصر وابسته به دولت در عرصه کسب وکارهای مردمی نیست، و دلایل عمده دیگری دارد که عبارتند از :

(1)­ موانع، محدودیت­ها، وسختگیری­های بی­مورد قانون کار در شکل­گیری کسب وکارهای خصوصی.

 در واقع قانون کار با    پشتیبانی بی­رویه و یکجانبه از حقوق کارگران در برابر کارفرمایان، عملاً کارفرمایان را از کارفرمایی پشیمان نمود و ریشه کارآفرینی را خشک کرد. همان کارگرانی که در روزگار جوانی از پشتیبانی قانون کار احساس امنیت بیشتری می­کردند و از آن خشنود بودند، امروزه در سنین سالمندی و بازنشستگی شاهد بیکاری فرزندان خود می­باشند.

 در ادامه مطلب به مشکلات قانون کار با تفصیل بیشتری اشاره خواهد شد.

(2) نابسامانی­های موجود در ساختار اقتصاد کشور که عرصه را بر فعالیت­های مفید و تولیدکننده ارزش افزوده بسته و برای فعالیت­های واسطه­گری باز گذاشته است.

در چنین شرایط نابسامان، واردات بی­رویه کالاها توسط وارد کنندگان انحصاری وابسته، و آثار منفی آن در کاهش فعالیت­های کشاورزی از قبیل تبدیل اراضی کشاورزی به ویلا در شمال کشور یا حاشیه

های خوش آب و هوای شهرها به مسکونی، تشدید مهاجرت از روستاها به شهرها و افزایش عرضه نیروی کار در مناطق شهری، تخریب برنامه­های شهری به دلیل رشد پدیده حاشیه نشینی، گسترش زمینه برای انواع فعالیت­های اقتصادی زیرزمینی، قاچاق، بزهکاری، اعتیاد، و . . . نیازی به اثبات ندارد و اظهرمن­الشمس است.

(3) مفاسد و نابسامانی­های سیستم مالی کشور که زمینه سوء استفاده را برای عناصر وابسته به دولت فراهم نموده است.

دو نرخی بودن ارز، متفاوت بودن شرایط پرداخت وام­های بانکی با بسترهای قانونی مجازی برای راه­اندازی واحدهای تولیدی و خدماتی به ظاهر موجه، هر فرد صالحی را برای سوء استفاده وسوسه می­کند، چه رسد به افراد ناصالح! .

هم دولت و هم سوء استفاده کنندگان می­توانند رفتار نادرست خود را با قوانین و مقررات حاکم توجیه نمایند.

 مثلاً یکی از توجیهات دولت برای متفاوت بودن نرخ ارز، فراهم کردن امکان ورود کالاهای اساسی ارزان­تر به بهانه حمایت از اقشار آسیب­پذیر بوده است، ولی سود اصلی را همان وارد کنندگان  انحصاری برده­اند.

بصراحت میتوان گفت :اصلاً ضرب­­المثل معروف «یک شهر و دو نرخ» در اشاره به همین آشفتگی­ها و نابسامانی­ها ساخته شده است.

( خوانندگان عنایت دارند که استدلال و ادله بکار رفته در مطلب فارغ از شرایط فعلی این روزگار در پی حوادث سال جاری از دیدگاههای متفاوت و خروج آمریکا از برجام و تبعات آن ، اعتراضات بسیار گستده اجتماعی و بالاخره هجوم ویروس کرونا ...میباشد و در روال و شرایطی منطقی کاربرد دارد )

(4) سیستم مالیاتی کشور از عدالت اجتماعی و اقتصادی برخوردار نیست، یک سیستم مالیاتی درست با گرفتن مالیات از اشخاص حقیقی و حقوقی پر درآمد و هزینه کردن آن در بخش­های آموزش، بهداشت، تأمین اجتماعی و مانند آن برای اقشار کم درآمد، می­تواند به تعدیل توزیع درآمد کمک کند.

در وضعیت فعلی بسیاری از مؤدیان واقعی از پرداخت مالیات می­گریزند و بالعکس، حقوق و دستمزد ناچیز بسیاری از حقوق­بگیران و مزدبگیران که تناسبی با هزینه جاری زندگی ندارد مشمول پرداخت مالیات قرار می­گیرد.

با توجه به موارد مذکور،الزام دولت به رشد و شکوفایی بخش خصوصی و تعاونی به منظور ایجاد اشتغال و افزایش رفاه اقتصادی و اجتماعی و قطع وابستگی دولت و مردم به درآمد نا داشته نفت بیش از پیش آشکار می­شود.

 

 لزوم تدوين يک قانون کار منعطف

ویژگی­های یک قانون منعطف و قابل اجرا در همه شرایط، که بتواند زمینه­ساز شکل­گیری فعالیت­های مولد و شکوفایی اقتصادی و رونق کسب وکار را درپی داشته باشد، مبحث بسیار مفصلی است و در این مقاله تنها به برخی از مهم­ترین ویژگی­های شکلی و محتوایی آن پرداخته می­شود:

  1. مفصل بودن قانون کار فعلی

با یک بررسی بی­طرفانه اگر بگوئیم که قانون کار فعلی عملاً به ترمز کار و اشتغال تبدیل شده، سخنی به­گزاف نگفته­ایم. به این ترمز سی­ و اند ساله باید هرچه زودتر پایان داده شود تا کارها دوباره راه بیفتند.

قانون کار به زبان ساده یعنی پوشاندن لباس قانونی به «روابط کار».

روابط کار نیز به معنی کلیه روابط میان کارگر و کارفرما و رعایت حقوق طرفین (روابطی مانند مدت قرارداد، عنوان شغل یا حرفه، محل انجام کار، ساعات کار هفتگی، تعیین دستمزد بر اساس طبقه­بندی مشاغل، برخورداری از بیمه تأمین اجتماعی، تعطیلات کارگری، داشتن حق مرخصی، شرایط کار اضافی و پرداخت اضافه­کار، شرایط کار شیفتی، و . . . ) در آن است.

این موارد باید با رویکرد برد ـ برد در قانون کار مشخص شده  و قراردادهای کار از آن پیروی نمایند.

دست­اندرکاران و متخصصان مسائل کارگری ماهیت روابط کار را به خوبی می­شناسند. با شناسایی مهم­ترین و اصلی­ترین روابط کار و کارگری و نوشتن یک ماده قانونی برای هر یک، به شرط آن­که هیچ مورد مهمی از قلم نیفتد، قانون کار تا این اندازه مفصل نخواهد شد.

قانون کار فعلی مشتمل بر 203 ماده و 121 تبصره است، درحالی­که در شرایط کنونی اصلی­ترین روابط کار مانند نوشتن قرارداد، مشخص کردن عنوان شغل، بیمه کردن کارگر، و بسیاری از حقوق بدیهی و اولیه کارگران در مشاغل غیر رسمی غالباً رعایت نمی­شود.

با مرور متن قانون و غربال کردن و جدا کردن مسائل اصلی مرتبط با روابط کار از مسائل فرعی و بعضاً بی ارتباط با روابط کار، ملاحظه خواهد شد که حجم مواد بسیار فراتر از آنستکه همه مراکز کار و فعالیت یا کارگاه­ها بتوانند خود را با یکایک این مواد منطبق و سازگار نمایند.

به هرحال کارگاه­ها از نظر بخش فعالیت (کشاورزی، صنعتی، خدماتی)، و از نظر نوع فعالیت (دائمی، موقت، فصلی، یک شیفت، چند شیفت، و ) و نیز اندازه کارگاه برحسب طبقه­بندی تعداد کارگران، بسیار متفاوتند.

بدیهی است همه کارگاه­ها با همه تنوعی که دارند نخواهند توانست مو به مو و ماده به ماده با این قانون 203 ماده­ای انطباق یابند.قانون کار خوب باید از قابلیت تطبیق و سازگاری با همه مراکز کار و کارگاه­ها برخوردار بوده و شمول عام داشته باشد.پس قانون کار ناگزیر باید به اصلی­ترین روابط میان کارگر و کارفرما که در همه کارگاه­ها مصداق عینی داشته باشد بسنده  و جزئیات  و موارد فرعی و استثنایی را به آئین­نامه داخلی کارگاه­ها واگذار نماید.

چوب مفصل بودن قانون کار را بیش از همه کارگاه­های کوچک خوردند، چون نمی­توانند خود را با آن تطبیق دهند.

به راستی یک کارفرمای کوچک که با حداقل سرمایه و امکانات توانسته   برای 5 یا 6 کارگر  فرصت شغلی فراهم کند، قطعاً امکان تطبیق کامل با این قانون مفصل را نخواهد داشت.

بر پایه ماده 191 قانون کار «کارگاه­های کوچک کمتر از ده نفر را می­توان برحسب مصلحت موقتاً از شمول بعضی از مقررات این قانون مستثنی نمود، تشخیص مصلحت و موارد استثناء به موجب آئین­نامه­ای خواهد بود که با پیشنهاد شورای عالی کار به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید».

در واقع ماده 191 با اذعان به نامنعطف بودن قانون کار، به جای حل مسأله صورت مسأله را پاک کرده است.

کسانی که با آمار و ارقام سروکار دارند می­دانند که بخش اعظم فرصت­های شغلی را همین کارگاه­های کوچک فراهم می­سازند و مستثنی شدن آنها از شمول قانون کار به معنی محروم ماندن خیل عظیمی از کارگران از حمایت قانونی است.

 عبارت « بعضی از مقررات این قانون» به معنی همان موادی از قانون است که نمی­تواند شمول عام داشته باشد و ارتباطی به کوچک یا بزرگ بودن کارگاه هم ندارد، به همین جهت جایگاه این موارد ویژه و استثنائی نه در متن قانون کار، بلکه در آئین­نامه داخلی کارگاه­هاست.

 موضوعاتی که به یک یا چند نوع از کارگاه­ها مربوط می­شود باید در آئین­نامه داخلی همان نوع کارگاه­ها نوشته شود و نه در متن قانون کار.

از آنجا که تنوع فعالیت و پراکندگی جغرافیایی کارگاه­ها بسیار زیاد است، تهیه و تدوین آئین­نامه داخلی هر کارگاه با توجه به شرایط ویژه آن کارگاه و امکان نظارت قانونی بر آنها نباید از کنترل مسئولان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خارج شود. بدین منظور کارشناسان حقوقی وزارتخانه می­توانند کارگاه­ها را با توجه به تنوع آنها در چند گروه یا تیپ طبقه­بندی نموده و برای هر تیپ یک پیش­نویس آئین­نامه تدوین کنند.

این پیش­نویس در بردارنده ویژگی­های اصلی فعالیت آن گروه از کارگاه­ها خواهد بود. به این ترتیب ممکن است 10 یا 20 تیپ آئین­نامه داشته باشیم. با این­همه باز هم امکان دارد یک کارگاه نتواند با شرایط یک تیپ از این پیش­نویس­ها بطور کامل تطبیق یابدبنابراین  باید حق داشته باشد که بعضی از مواد آن را تغییر دهد یا با موادی از تیپ­های دیگر جابجا کند، به شرط آن­که در فرایند قانونی، این پیش­نویس را نهایتاً به تأیید اداره کار و امور اجتماعی محل برساند تا مغایرتی با متن قانون نداشته باشد و جنبه قانونی و اجرایی پیدا کند.

پیشنهاد خلاصه کردن قانون کار و واگذار کردن جزئیات به آئین­نامه داخلی پیشنهاد جدیدی نیست و تعاونی­ها نیز با همین رویکرد اقدام به تهیه آئین­نامه­های تیپ نموده­ و زمینه تأسیس، ثبت، و گسترش شرکت­های تعاونی­ را فراهم ساخته­اند.

مجموعه قانون کار و آئین­نامه مصوب داخلی کارگاه درحکم قانون کار برای آن کارگاه خواهد بود، با این اطمینان که دیگر چیزی از قلم نیفتاده و همه ابعاد اصلی، فرعی، و استثنایی روابط کار در این مجموعه گنجانده شده است.

این پویایی و انعطاف­پذیری از لحاظ شکلی می­تواند بخشی از مشکلات تسری قانون کار به همه کارگاه­ها و مراکز کار و فعالیت را حل و فصل نموده و دلیلی برای مستثنی شدن بخشی از کارگران از حمایت قانون وجود نداشته باشد.

 همچنین یک قانون  انعطاف­پذیر امکان نظارت بیشتر را فراهم نموده و موجب دلگرمی کارفرمایان خواهد شد و با رفع نگرانی­های بی­مورد، زمینه رشد اشتغال در جامعه را فراهم خواهد نمود.

حامیان قانون فعلی قطعاً در برابر این پیشنهاد بدیهی و منطقی جبهه­گیری خواهند کرد،مثلاً با این استدلال که اگر اختلافی میان کارگر و کارفرما پیش بیاید که در قانون پیش­بینی نشده باشد، این قانون ناقص خواهد بود.

با این استدلال همه جزئیات کار، حتی مواردی که با احتمال اندک و  در شرایط خاص ممکن است پیش بیاید، باید در قانون مشخص شده باشد تا قانون از هر نظر کامل و جامع باشد.

پاسخ این است که همه اختلافات احتمالی قابل پیش­بینی و تعبیه در قانون نخواهند بود، و سازوکار رسیدگی به اختلافات نیاز به تشکل­هایی دارد که قانون فعلی از پذیرفتن آنها خودداری نموده است.

 این راهکار پیشنهادی برای پویایی و انعطاف پذیری قانون کار ارائه شد که به موجب آن قانون کارنه در یک متن واحد،  بلکه در دو متن مکمل یکدیگر (قانون کار و آئین­نامه داخلی کارگاه) تنظیم ­شود و به تصویب برسد. (ادامه دارد )

منبع: 
قانون کار
انتشار از: 

دیدگاه‌ و نظرات ابراز شده در این مطلب، نظر نویسنده بوده و لزوما سیاست یا موضع ایرانگلوبال را منعکس نمی‌کند.

         

 

نظردهی با فیسبوک: