اصلاحات لازم در راستای اشتغال زایی
ضیاء مصباح ( دبیر کانون علوم اداری ایران )
بخش اول – مطلب در دو بخش منتشر میشود
مقدمه
مطلب در این روزهای خاص میهنمان به این دلیل درج میشود که کارشناسان و نیروهای متفکر این مبحث «در حصر خانگی !!» کوشه چشمی به این مهم که مفصل بودن آن اجتناب نا پذیر مینماید داشته باشند .....
بخش خصوصی مدتهاست که در اقتصاد کشور تحلیل رفته و رنگ باخته و تنها نامی از آن باقی مانده . هدف از ارائه این مطلب بازکاوی وضعیت اقتصاد کشور، بخش خصوصی، ومهمتر ازهمه نارساییهای قانون کار فعلی است که مطلقا پاسخگوی زمان نیست، و به تبع آن شرایطی را براین جامعه کلان (بخش خصوصی واقعی و کارگران و کارفرمایان)حاکم گردانیده و به مشکل بیکاری و پیآمدهای آن دامن زده است.
بخش خصوصی معمولاً باید نقش کارآفرین اصلی را بازی کند، زیرا بخش دولتی تنها در حوزه وظایف قانونی خود میتواند اشتغال ایجاد کند، که برآورد سالانه آن در کشور، علیرغم بزرگی بیش از اندازه دولت از چند هزار فرصت شغلی تجاوز نمیکند .
در شرایط کنونی که عرضه نیروی انسانی در بازار کار کشور سر به میلیون ها میزند، و متقاضی اصلی آن یعنی بخش خصوصی آنچنان که شاید و باید فعال نیست وکرونا نیز مزید بر علت ، بیکاری بیداد میکند. آشفتگیها و نابسامانیهای اقتصادی و مالی ریسک سرمایهگذاری را افزایش و انگیزه کارآفرینی را کاهش میدهند.
آموزههای جهانی نیز به دولتها سفارش میکنند که برای حاکمیت خوب به دو بازوی توانمند نیاز دارند که یکی «بخش خصوصی» و دیگری «جامعه مدنی» است.
با توجه به رسالت و احساس مسئولیت و همزمان با پایان سال نگارنده در ارتباط با وظیفه ملی بدور ازایرادات مختلف مو جود در اداره کشور بطول 4 دهه کوشیده است برخی از راههای برون رفت از این مشکلات را با ارایه پیشنهادهایی در مسیر تغییر و اصلاح قانون کار، اصلاح ساختارهای اقتصادی و مالی، بازنگری در دیگر موانع قانونی کارآفرینی و اشتغالزایی را که با سر نوشت میلیو نها همو طنمان پیو سته سر وکار دارد بازتاب دهد.
وضعیت بخش به اصطلاح خصوصی :
در شرایط کنونی اقتصاد کشور، بخش خصوصی تنها یک عنوان خشک و خالی است که بنا بر عادت به هر فعالیت ظاهراً غیردولتی اتلاق میشود.بیشتر عرصههای تولید کالا و خدمات بطور مستقیم یا غیرمستقیم به انحصار دولت درآمده و ماهیت شبه دولتی به خود گرفته است.البته کاوش در این قضیه که حد و مرز بخش دولتی و خصوصی تا کجاست و چگونه شناسایی میشود خود جای بحث و بررسی فراوان دارد، ولی برای شناسایی بخش خصوصی واقعی میتوان به این دو ویژگی کلی اشاره کرد :(1) وابسته نبودن به نهادهای دولتی یا شبه دولتی، (2) رقابت پذیری.
یکی از دلایل منع شدن دولتها از ورود به فعالیتهای تولیدی و خدماتی در مباحث اقتصادی همین است که کسب و کارهای کوچک و متوسط نمیتوانند با دولت رقابت کنند.به زبان دیگر وارد شدن دولت به عرصه فعالیتهای مردمی یا همان بخش خصوصی، اصل رقابت پذیری را مخدوش و عرصه را بر فعالیتهای خصوصی یا کسب وکارهای مردمی تنگ میکند.
بند (ب) اصل 43قانون اساسی دولت را از تبدیل شدن به یک «کارفرمای مطلق» نهی کرده واصل 44 قانون اساسی نیز صنایع بزرگ و مادر را شایسته دولتی بودن دانسته است، درحالی که امروزه بسیاری از تولیدات ریز و درشت خوراکی و پوشاکی همگی ماهیت دولتی یا شبه دولتی دارند.
در ادبیات دولتی دهههای گذشته اصطلاح بخش خصوصی معمولاً به کار نمیرفت و به جای آن بخش غیردولتی گفته میشد .
دولتمردان ، در بیانات خود قبل از ماجراهای تاسف بار اخیر عبارت «بخش خصوصی واقعی» را به کار میبرند، و منظورشان همین است که در شرایط کنونی بسیاری از فعالیتها یا کسب وکارهای ظاهراً خصوصی، عملاً خصولتی میباشند.
ویژگیهای اصلی بخش خصوصی کاذب :
(1) به شدت وابسته به نهادهای دولتی یا اشخاص ذینفود در دولت است، (2)انحصارگرا و رقابتگریز است،
(3) و مهمتر از همه غیرمولد است. یعنی هیچ ارزش افزودهای تولید نمیکند و جولانگاه آن فعالیتهای دلالی و واسطهگری است. اینگونه فعالیتهای غیرمولد به جای تولید ارزش افزوده، تولید تورم اقتصادی میکنند.
با همین توضیح مختصر میتوان ریشه دو مشکل اصلی اقتصاد کشور را شناسایی نمود، (1) بیکاری، (2) تورم اقتصادی. اثبات این دو مشکل نیازی به آمار و ارقام ندارد و مردم عملاً آن را حس میکنند و از آن رنج میبرند. اگر زمینه رشد و شکوفایی بخش خصوصی واقعی فراهم نشود، آثار محسوسی از کاهش نرخ تورم یا افزایش نرخ اشتغال مشاهده نخواهد شد.
بر پایه اصل 44 قانون اساسی فعلی با همه اما و اگرها ، اقتصاد کشور از سه بخش دولتی، خصوصی، و تعاونی تشکیل شده .
فعالیتهای تعاونی در بیشتر کشورها جایگاه ویژه خود را دارد، ولی غالباً به عنوان « بخش اقتصادی» شناخته نمیشود. باید پرسید دلیل آنکه تدوین کنندگان این قانون با چنین سعه صدری به این بخش از فعالیتهای اقتصادی نگریسته و آن را درحد و اندازه یک بخش اقتصادی ارزیابی نمودهاند چیست ؟ شاید یک پاسخ منطقی این باشد که در بخش خصوصی آورده اصلی «سرمایه» است، که فراهم کردن آن آسان نیست.درحالیکه در بخش تعاونی سرمایه نقش کمتری دارد و آورده اصلی « نیروی کار» است، یعنی همان اعضای مؤسس شرکت تعاونی که میخواهند با تعاون و همکاری یکدیگر کسب وکاری برای خود راه بیندازند.
یک شرکت خصوصی اگر در کار خود موفق نباشد ممکن است ورشکسته شود و سرمایهاش را ببازد، ولی یک شرکت تعاونی اگر موفق نشود نهایتاً منحل میشود و افراد دوباره بیکار میشوند، ولی سرمایه هنگفتی از دست نمیرود.
به بیان دیگر بالا بودن ریسک سرمایهگذاری که مهمترین عامل در کارآفرینی و اشتغالزایی شناخته میشود، در بخش تعاونی بسیار کمتر از بخش خصوصی است، البته تعاونیها میتوانند علاوه بر اشتغالی که برای خودشان فراهم میسازند، افرادی را هم استخدام کنند. چه بخش خصوصی و چه تعاونی برای استخدام و بهکارگیری افراد با « قانون کار» سروکار خواهند داشت.
با توجه به این واقعیت ملموس و در شرایط فراهم نبودن زمینه شکوفایی بخش خصوصی، کارشناسان حقوقی و اقتصادی بخش تعاون میتوانند رویکردها و راهکارهایی برای پشتیبانی، تسهیل و تداوم فعالیت تعاونیهای تولیدی به کار گیرند.
این رویکردها جدا از پیشنهادهای اصلاحی قانون کار است، ولی در هرصورت ناکارآمدی قانون کار میتواند ریسک سرمایهگذاری و کارآفرینی را افزایش و انگیزه مردم را کاهش دهد، و بالطبع زمینه رشد و شکوفایی بخش خصوصی وحتی تعاونی را محدود سازد.
قانون کار کنونی که در فضای سیاسی اواخر دهه 60 و اوج رویارویی جریانهای فکری و سیاسی اوایل انقلاب تصویب شد به دلیل نگرانی از احتمال نفوذ جریان چپ در تشکلهای کارگری و کارفرمایی، عملاً هیچ فضایی برای رسمیت دادن به این تشکلها در نظر نگرفته است.
با فروپاشی کمونیزم این نگرانی از میان رفته و لزوم به رسمیت شناختن اتحادیههای کارگری و بازنگری در قانون کار بیش از پیش احساس میشود.
همانگونه که در آغاز بحث اشاره شد، دلایل مهجور ماندن بخش خصوصی منحصر به تاخت و تاز دولت یا عناصر وابسته به دولت در عرصه کسب وکارهای مردمی نیست، و دلایل عمده دیگری دارد که عبارتند از :
(1) موانع، محدودیتها، وسختگیریهای بیمورد قانون کار در شکلگیری کسب وکارهای خصوصی.
در واقع قانون کار با پشتیبانی بیرویه و یکجانبه از حقوق کارگران در برابر کارفرمایان، عملاً کارفرمایان را از کارفرمایی پشیمان نمود و ریشه کارآفرینی را خشک کرد. همان کارگرانی که در روزگار جوانی از پشتیبانی قانون کار احساس امنیت بیشتری میکردند و از آن خشنود بودند، امروزه در سنین سالمندی و بازنشستگی شاهد بیکاری فرزندان خود میباشند.
در ادامه مطلب به مشکلات قانون کار با تفصیل بیشتری اشاره خواهد شد.
(2) نابسامانیهای موجود در ساختار اقتصاد کشور که عرصه را بر فعالیتهای مفید و تولیدکننده ارزش افزوده بسته و برای فعالیتهای واسطهگری باز گذاشته است.
در چنین شرایط نابسامان، واردات بیرویه کالاها توسط وارد کنندگان انحصاری وابسته، و آثار منفی آن در کاهش فعالیتهای کشاورزی از قبیل تبدیل اراضی کشاورزی به ویلا در شمال کشور یا حاشیه
های خوش آب و هوای شهرها به مسکونی، تشدید مهاجرت از روستاها به شهرها و افزایش عرضه نیروی کار در مناطق شهری، تخریب برنامههای شهری به دلیل رشد پدیده حاشیه نشینی، گسترش زمینه برای انواع فعالیتهای اقتصادی زیرزمینی، قاچاق، بزهکاری، اعتیاد، و . . . نیازی به اثبات ندارد و اظهرمنالشمس است.
(3) مفاسد و نابسامانیهای سیستم مالی کشور که زمینه سوء استفاده را برای عناصر وابسته به دولت فراهم نموده است.
دو نرخی بودن ارز، متفاوت بودن شرایط پرداخت وامهای بانکی با بسترهای قانونی مجازی برای راهاندازی واحدهای تولیدی و خدماتی به ظاهر موجه، هر فرد صالحی را برای سوء استفاده وسوسه میکند، چه رسد به افراد ناصالح! .
هم دولت و هم سوء استفاده کنندگان میتوانند رفتار نادرست خود را با قوانین و مقررات حاکم توجیه نمایند.
مثلاً یکی از توجیهات دولت برای متفاوت بودن نرخ ارز، فراهم کردن امکان ورود کالاهای اساسی ارزانتر به بهانه حمایت از اقشار آسیبپذیر بوده است، ولی سود اصلی را همان وارد کنندگان انحصاری بردهاند.
بصراحت میتوان گفت :اصلاً ضربالمثل معروف «یک شهر و دو نرخ» در اشاره به همین آشفتگیها و نابسامانیها ساخته شده است.
( خوانندگان عنایت دارند که استدلال و ادله بکار رفته در مطلب فارغ از شرایط فعلی این روزگار در پی حوادث سال جاری از دیدگاههای متفاوت و خروج آمریکا از برجام و تبعات آن ، اعتراضات بسیار گستده اجتماعی و بالاخره هجوم ویروس کرونا ...میباشد و در روال و شرایطی منطقی کاربرد دارد )
(4) سیستم مالیاتی کشور از عدالت اجتماعی و اقتصادی برخوردار نیست، یک سیستم مالیاتی درست با گرفتن مالیات از اشخاص حقیقی و حقوقی پر درآمد و هزینه کردن آن در بخشهای آموزش، بهداشت، تأمین اجتماعی و مانند آن برای اقشار کم درآمد، میتواند به تعدیل توزیع درآمد کمک کند.
در وضعیت فعلی بسیاری از مؤدیان واقعی از پرداخت مالیات میگریزند و بالعکس، حقوق و دستمزد ناچیز بسیاری از حقوقبگیران و مزدبگیران که تناسبی با هزینه جاری زندگی ندارد مشمول پرداخت مالیات قرار میگیرد.
با توجه به موارد مذکور،الزام دولت به رشد و شکوفایی بخش خصوصی و تعاونی به منظور ایجاد اشتغال و افزایش رفاه اقتصادی و اجتماعی و قطع وابستگی دولت و مردم به درآمد نا داشته نفت بیش از پیش آشکار میشود.
لزوم تدوين يک قانون کار منعطف
ویژگیهای یک قانون منعطف و قابل اجرا در همه شرایط، که بتواند زمینهساز شکلگیری فعالیتهای مولد و شکوفایی اقتصادی و رونق کسب وکار را درپی داشته باشد، مبحث بسیار مفصلی است و در این مقاله تنها به برخی از مهمترین ویژگیهای شکلی و محتوایی آن پرداخته میشود:
- مفصل بودن قانون کار فعلی
با یک بررسی بیطرفانه اگر بگوئیم که قانون کار فعلی عملاً به ترمز کار و اشتغال تبدیل شده، سخنی بهگزاف نگفتهایم. به این ترمز سی و اند ساله باید هرچه زودتر پایان داده شود تا کارها دوباره راه بیفتند.
قانون کار به زبان ساده یعنی پوشاندن لباس قانونی به «روابط کار».
روابط کار نیز به معنی کلیه روابط میان کارگر و کارفرما و رعایت حقوق طرفین (روابطی مانند مدت قرارداد، عنوان شغل یا حرفه، محل انجام کار، ساعات کار هفتگی، تعیین دستمزد بر اساس طبقهبندی مشاغل، برخورداری از بیمه تأمین اجتماعی، تعطیلات کارگری، داشتن حق مرخصی، شرایط کار اضافی و پرداخت اضافهکار، شرایط کار شیفتی، و . . . ) در آن است.
این موارد باید با رویکرد برد ـ برد در قانون کار مشخص شده و قراردادهای کار از آن پیروی نمایند.
دستاندرکاران و متخصصان مسائل کارگری ماهیت روابط کار را به خوبی میشناسند. با شناسایی مهمترین و اصلیترین روابط کار و کارگری و نوشتن یک ماده قانونی برای هر یک، به شرط آنکه هیچ مورد مهمی از قلم نیفتد، قانون کار تا این اندازه مفصل نخواهد شد.
قانون کار فعلی مشتمل بر 203 ماده و 121 تبصره است، درحالیکه در شرایط کنونی اصلیترین روابط کار مانند نوشتن قرارداد، مشخص کردن عنوان شغل، بیمه کردن کارگر، و بسیاری از حقوق بدیهی و اولیه کارگران در مشاغل غیر رسمی غالباً رعایت نمیشود.
با مرور متن قانون و غربال کردن و جدا کردن مسائل اصلی مرتبط با روابط کار از مسائل فرعی و بعضاً بی ارتباط با روابط کار، ملاحظه خواهد شد که حجم مواد بسیار فراتر از آنستکه همه مراکز کار و فعالیت یا کارگاهها بتوانند خود را با یکایک این مواد منطبق و سازگار نمایند.
به هرحال کارگاهها از نظر بخش فعالیت (کشاورزی، صنعتی، خدماتی)، و از نظر نوع فعالیت (دائمی، موقت، فصلی، یک شیفت، چند شیفت، و ) و نیز اندازه کارگاه برحسب طبقهبندی تعداد کارگران، بسیار متفاوتند.
بدیهی است همه کارگاهها با همه تنوعی که دارند نخواهند توانست مو به مو و ماده به ماده با این قانون 203 مادهای انطباق یابند.قانون کار خوب باید از قابلیت تطبیق و سازگاری با همه مراکز کار و کارگاهها برخوردار بوده و شمول عام داشته باشد.پس قانون کار ناگزیر باید به اصلیترین روابط میان کارگر و کارفرما که در همه کارگاهها مصداق عینی داشته باشد بسنده و جزئیات و موارد فرعی و استثنایی را به آئیننامه داخلی کارگاهها واگذار نماید.
چوب مفصل بودن قانون کار را بیش از همه کارگاههای کوچک خوردند، چون نمیتوانند خود را با آن تطبیق دهند.
به راستی یک کارفرمای کوچک که با حداقل سرمایه و امکانات توانسته برای 5 یا 6 کارگر فرصت شغلی فراهم کند، قطعاً امکان تطبیق کامل با این قانون مفصل را نخواهد داشت.
بر پایه ماده 191 قانون کار «کارگاههای کوچک کمتر از ده نفر را میتوان برحسب مصلحت موقتاً از شمول بعضی از مقررات این قانون مستثنی نمود، تشخیص مصلحت و موارد استثناء به موجب آئیننامهای خواهد بود که با پیشنهاد شورای عالی کار به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید».
در واقع ماده 191 با اذعان به نامنعطف بودن قانون کار، به جای حل مسأله صورت مسأله را پاک کرده است.
کسانی که با آمار و ارقام سروکار دارند میدانند که بخش اعظم فرصتهای شغلی را همین کارگاههای کوچک فراهم میسازند و مستثنی شدن آنها از شمول قانون کار به معنی محروم ماندن خیل عظیمی از کارگران از حمایت قانونی است.
عبارت « بعضی از مقررات این قانون» به معنی همان موادی از قانون است که نمیتواند شمول عام داشته باشد و ارتباطی به کوچک یا بزرگ بودن کارگاه هم ندارد، به همین جهت جایگاه این موارد ویژه و استثنائی نه در متن قانون کار، بلکه در آئیننامه داخلی کارگاههاست.
موضوعاتی که به یک یا چند نوع از کارگاهها مربوط میشود باید در آئیننامه داخلی همان نوع کارگاهها نوشته شود و نه در متن قانون کار.
از آنجا که تنوع فعالیت و پراکندگی جغرافیایی کارگاهها بسیار زیاد است، تهیه و تدوین آئیننامه داخلی هر کارگاه با توجه به شرایط ویژه آن کارگاه و امکان نظارت قانونی بر آنها نباید از کنترل مسئولان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خارج شود. بدین منظور کارشناسان حقوقی وزارتخانه میتوانند کارگاهها را با توجه به تنوع آنها در چند گروه یا تیپ طبقهبندی نموده و برای هر تیپ یک پیشنویس آئیننامه تدوین کنند.
این پیشنویس در بردارنده ویژگیهای اصلی فعالیت آن گروه از کارگاهها خواهد بود. به این ترتیب ممکن است 10 یا 20 تیپ آئیننامه داشته باشیم. با اینهمه باز هم امکان دارد یک کارگاه نتواند با شرایط یک تیپ از این پیشنویسها بطور کامل تطبیق یابدبنابراین باید حق داشته باشد که بعضی از مواد آن را تغییر دهد یا با موادی از تیپهای دیگر جابجا کند، به شرط آنکه در فرایند قانونی، این پیشنویس را نهایتاً به تأیید اداره کار و امور اجتماعی محل برساند تا مغایرتی با متن قانون نداشته باشد و جنبه قانونی و اجرایی پیدا کند.
پیشنهاد خلاصه کردن قانون کار و واگذار کردن جزئیات به آئیننامه داخلی پیشنهاد جدیدی نیست و تعاونیها نیز با همین رویکرد اقدام به تهیه آئیننامههای تیپ نموده و زمینه تأسیس، ثبت، و گسترش شرکتهای تعاونی را فراهم ساختهاند.
مجموعه قانون کار و آئیننامه مصوب داخلی کارگاه درحکم قانون کار برای آن کارگاه خواهد بود، با این اطمینان که دیگر چیزی از قلم نیفتاده و همه ابعاد اصلی، فرعی، و استثنایی روابط کار در این مجموعه گنجانده شده است.
این پویایی و انعطافپذیری از لحاظ شکلی میتواند بخشی از مشکلات تسری قانون کار به همه کارگاهها و مراکز کار و فعالیت را حل و فصل نموده و دلیلی برای مستثنی شدن بخشی از کارگران از حمایت قانون وجود نداشته باشد.
همچنین یک قانون انعطافپذیر امکان نظارت بیشتر را فراهم نموده و موجب دلگرمی کارفرمایان خواهد شد و با رفع نگرانیهای بیمورد، زمینه رشد اشتغال در جامعه را فراهم خواهد نمود.
حامیان قانون فعلی قطعاً در برابر این پیشنهاد بدیهی و منطقی جبههگیری خواهند کرد،مثلاً با این استدلال که اگر اختلافی میان کارگر و کارفرما پیش بیاید که در قانون پیشبینی نشده باشد، این قانون ناقص خواهد بود.
با این استدلال همه جزئیات کار، حتی مواردی که با احتمال اندک و در شرایط خاص ممکن است پیش بیاید، باید در قانون مشخص شده باشد تا قانون از هر نظر کامل و جامع باشد.
پاسخ این است که همه اختلافات احتمالی قابل پیشبینی و تعبیه در قانون نخواهند بود، و سازوکار رسیدگی به اختلافات نیاز به تشکلهایی دارد که قانون فعلی از پذیرفتن آنها خودداری نموده است.
این راهکار پیشنهادی برای پویایی و انعطاف پذیری قانون کار ارائه شد که به موجب آن قانون کارنه در یک متن واحد، بلکه در دو متن مکمل یکدیگر (قانون کار و آئیننامه داخلی کارگاه) تنظیم شود و به تصویب برسد. (ادامه دارد )
دیدگاه و نظرات ابراز شده در این مطلب، نظر نویسنده بوده و لزوما سیاست یا موضع ایرانگلوبال را منعکس نمیکند.
توجه داشته باشید کامنتهایی که مربوط به موضوع مطلب نباشند، منتشر نخواهند شد!
افزودن دیدگاه جدید