آیا تصمیم‌گیری در مورد سیاست خارجی در 'همه جای دنیا' مثل ایران است؟

طبق اصل ۱۷۶ قانون اساسی از وظایف شورای امنیت ملی "تعیین‏ سیاستهای‏ دفاعی‏ - امنیتی‏ کشور در محدوده‏ سیاستهای‏ کلی‏ تعیین‏ شده‏ از طرف‏ مقام‏ رهبری" است‏. براساس این اصل اولا، در شرح وظایف این شورا بحثی در مورد سیاست خارجی نیست. ثانیا، تصمیمات شورای عالی امنیت ملی باید در چارچوب نظرات رهبر باشد.

در ضمن، با نگاهی به اعضاء شورای‌عالی امنیت ملی در هر دوره متوجه می‌شویم که صرف نظر از ماهیت دولت، افرادی که به عبارتی قاطعانعه "خط فکری" آقای خامنه‌ای را پی‌گیری می‌کنند و یا مطیع رهبری‌اند، در اکثریت‌اند. بطور مثال، در ترکیب کنونی، شخص وزیر امور خارجه، محمد جواد ظریف همواره گفته که رهبر ایران در آگاهی کامل از فعالتیهای وی و تیمش است و روز ۱۲ اردیبهشت و به دنبال سخنان آقای خامنه‌ای درخصوص فایل صوتی افشا شده بار دیگر تاکید کرد که نظرات آقای خامنه‌ای "ختم کلام است".

اعضاء فعلی شورای امنیت ملی ، بر اساس قانون اساسی عبارتند از: حسن روحانی (رئیس‌جمهور و ریاست شورای‌عالی امنیت ملی)، محمدباقر قالیباف (رئیس مجلس شورای اسلامی)، سیدابراهیم رئیسی (رئیس قوه قضاییه)، علی شمخانی (نماینده رهبر و دبیر شورای‌عالی امنیت ملی) سعید جلیلی (نماینده رهبر)، سرلشکر عبدالرحیم موسوی (فرمانده کل ارتش جمهوری اسلامی ایران) سرلشکر حسین سلامی (فرمانده کل سپاه پاسداران)، محمدباقر نوبخت (معاون برنامه‌ریزی رئیس‌جمهور)، عبدالرضا رحمانی‌فضلی (وزیر کشور)، محمدجواد ظریف (وزیر خارجه)، سیدمحمود علوی (وزیر اطلاعات) و سرلشکر محمد حسین باقری (رئیس ستاد کل نیروهای مسلح).

در عین حال، تا زمانی که آقای قاسم سلیمانی در قید حیات بود، در مواردی که موضوعات حساس سیاست خارجی مطرح می‌شد، آقای سلیمانی در جلسات شرکت می‌کرد و چنان‌که کمی بعد توضیح داده خواهد شد، نظرش بر نظر جمع سنگینی می‌کرد.

بنابراین شورای عالی امنیت ملی در رابطه با تصمیمات مربوط به سیاست خارجی، اصولا خط فکری آقای خامنه ای را پی‌گیری می کند و حتی اگر هم نکند تصمیم نهائی با آقای خامنه‌ای است و شورا حداکثر نقش مشورتی برای آقای خامنه‌ای دارد.

آقای خامنه‌ای در همان سخنرانی ۱۲ اردیبهشت می‌افزاید: "سیاست خارجی در همه جای دنیا در مجامع بالادستی تعیین می‌شود و نه در وزارت امور خارجه. وزارت امور خارجه در تعیین سیاستها مشارکت دارد اما تصمیم‌گیر نیست بلکه مجری است".

در علم روابط بین‌الملل، مدل‌های مختلفی در خصوص نحوۀ تصمیم‌گیری سیاست خارجی و عواملی که در تعیین سیاست خارجی موثرند ارائه شده که بحثی طولانی و آکادمیک است و در این نوشته نمی‌گنجد. اما اجماعی بین دانشمندان روابط بین‌الملل وجود دارد که دو دسته عوامل داخلی و خارجی (بین‌المللی) در شکل‌دهی سیاست خارجی نقش بازی می‌کنند. بطور اختصار اهم عوامل خارجی عبارتند از: ساختار قدرت در فضای بین المللی، قوانین بین الملل، سازمان‌های بین‌المللی، متحدین یک کشور، مسابقه تسلیحاتی و سازمان‌های مردم نهاد بین‌المللی.

مهمترین عوامل داخلی موثر بر سیاست خارجی عبارتند از: وسعت، جمعیت، میزان توسعه اقتصادی، سیستم سیاسی، ساختارهای اجتماعی، ظرفیت نظامی و اقتصادی و بالاخره فرهنگ یک کشور. در عین حال افکار عمومی و نوع نگرش و شخصیت رهبران کشورها و سازمان‌های مردم نهاد داخلی نیز از جمله عوامل داخلی موثر در جهت دادن سیاست خارجی‌اند.

اما وقتی نوبت به "تصمیم‌گیرنده نهائی در حوزه سیاست خارجی" می رسد همه این عوامل بر یک نقطه متمرکز می‌شوند. در این رابطه سخن آقای خامنه‌ای که پیشتر به آن اشاره شد تا حدود زیادی صحیح است. بطور مثال در آمریکا تصمیم‌گیرنده نهائی سیاست خارجی شخص رئیس جمهور است. در بریتانیا تصمیم‌گیرنده سیاست خارجی عمدتا دولت و نهایتا نخست وزیر است هر چند که برخی موارد مثل اعلان جنگ و صلح باید با نظر پادشاه صورت بگیرد.

اما کجا به نحوه تلقی آقای خامنه‌ای ایراد جدی وارد است؟ آنجا که وارد حوزه "عمل" در رابطه با تعیین سیاست خارجی حکومت ایران می شویم. بطور مثال علیرغم اینکه تصمیم‌گیری در مورد سیاست خارجی در آمریکا تمرکز بالائی در دست شخص رئیس جمهور دارد، وزیر امور خارجه بالاترین جایگاه را به عنوان مشاور رئیس جمهور در این زمینه به خود اختصاص می‌دهد. این رویه در اکثر کشورهای جهان جاری است هر چند که از نقش دیگر رهبران سیاسی نمی‌توان غافل بود. در آمریکا، دستگاه های اطلاعاتی و امنیتی، وزیر دفاع، وزیر خزانه‌داری، وزیر امنیت کشور و مشاور امنیت ملی نیز در این زمینه نقش بازی می‌کنند . جورج بوش در کتاب خاطرات خود (صفحه ۴۱۹ نسخه کتابخوان کیندل) می‌نویسد در حالی که مصمم بوده دستور حمله به تاسیسات هسته‌ای ایران را بدهد، گزارش سیستم‌های اطلاعاتی در نوامبر ۲۰۰۷ دالّ بر اینکه حکومت ایران فعالیت نظامی هسته‌ای ندارد او را از این کار بازداشت. او می‌نویسد از انتشار گزارش مزبور "عصبانی" شده چرا که "دستان او برای اقدام نظامی بسته شد".

اما حکومت ایران از این نظر "غیر عادی" است. علی اکبر ولایتی، وزیر امور خارجه پیشین و مشاور کنونی آقای خامنه‌ای در امور سیاست خارجی است. وی با ولادمیر پوتین، رئیس حمهوری روسیه، به نمایندگی از طرف رهبر ملاقات می‌کند و پیام آقای پوتین توسط سفیر روسیه بجای آنکه به وزارت امور خارجه داده شود تسلیم آقای ولایتی می‌شود. محمد باقر قالیباف، رئیس کنونی مجلس شورای اسلامی، پیام رهبر ایران را برای آقای پوتین به مسکو می‌برد و علی لاریجانی، رئیس سابق مجلس ایران، با چین و به نمایندگی از طرف رهبر درخصوص سند همکاری ۲۵ ساله مذاکره می‌کند. او از طرف آقای خامنه‌ای "نقش ویژه" داشته است. جالبتر از همه اینکه آقای سلیمانی بدون لحاظ کردن وزیر امور خارجه کشور، بشار اسد را به ایران دعوت می‌کند، با رهبر ایران جلسه می گذارند و وزیر امور خارجه را دعوت نمی‌کنند.

"میدان" در تبیین سیاست

در تحولی عجیب در اوایل سال ۲۰۰۸ که درگیری بین نیروهای آمریکائی و شبه نظامیان شیعه در عراق بالا گرفته بود ژنرال دیوید پترایس، فرمانده وقت سنتکام، یک اس ام اس دریافت می‌کند به این شرح: "شما باید بدانید که من، قاسم سلیمانی، سیاست ایران را در رابطه با عراق، لبنان، غزه و افغانستان کنترل می‌کنم". پیام می‌افزاید "در واقع، سفیر ایران در عراق عضوی از سپاه قدس است و کسی هم که قرار است جایگزین او شود از اعضاء سپاه قدس است".

این خصیصه غیرعادی سیاست خارجی جمهوری اسلامی با واقعیت دیگری در هم آمیخته که آقای خامنه‌ای به آن اشاره‌ای ندارد و بر خلاف نظر ایشان "همه جای دنیا" وضع به این صورت نیست. در حکومت‌های دموکراتیک، فرد تصمیم‌گیرندۀ سیاست خارجی (که انتخابی است) نهایت دقت خود را به خرج می‌دهد که تصمیماتی نگیرد که مردم کشور را با مشکلات اقتصادی و نظامی روبرو کند که اگر چنین شود رای‌دهندگان، وی و حزب متبوعش را در دور بعدی انتخابات در عمل مجازات کرده و به ادامه فعالیتش رای منفی می‌دهند. جورج بوش و جمهوری‌خواهان که تبعات سنگین حمله به عراق را بر آمریکا "تحمیل" کردند جای خود را به اوباما و حزب دموکرات دادند و ترامپ یکجانبه‌گرا جای خود را به بایدن چندجانبه‌گرا داد.

در بریتانیا، تونی بلر، نخست‌وزیر پیشین، در واکنش به گزارشی در خصوص تصمیم این کشور برای همراهی در جنگ عراق در سال ۲۰۰۳ طی سخنانی با صدائی بغض آلود گفت: "من برای همه این [مصائبی که بر اثر ورود به جنگ عراق بوجود آمده]، غم، پوزش و پشیمانی خود را فراتر از آنچه که شما تا به حال دیده‌اید و یا باور داشته‌اید ابراز می‌کنم".

تفاوت بزرگ در اینجاست؛ آقای خامنه‌ای به هنگام تصمیم‌گیری سیاست خارجی دغدغه ای از جهت از دست دادن موقعیت و مقام خود ندارد. و در کسوت یک رهبر دائم العمر هر گونه تصمیمی را در حیطه از جمله سیاست خارجی می‌گیرد و خواستار اجرایی شدن آنها از سوی مسئولین است.

اما اگر آقای خامنه‌ای تصمیم‌گیرنده سیاست خارجی است، اختلاف در سیاست خارجی دولت‌های مختلف چگونه توجیه می‌شود؟

اولا معنای اینکه آقای خامنه‌ا‌ی تصمیم‌گیرنده نهائی است این نیست که آنچه که در پیرامون او در جریان است، در تصمیم‌گیری‌هایش بی‌تاثیر است. ثانیا و شاید مهمتر اینکه تفاوت رویکرد این دولت‌ها در حوزه سیاست خارجی صوری است؛ چرا ؟ چون در عمل سه عنصر مرکزی و مسئله‌ساز سیاست خارجی ایران، یعنی صدور انقلاب، موضع ضدآمریکائی، و موضع‌ ستیزه‌جویانه نسبت به اسرائیل (تا حدّ کمک به نیروهای در حال مبارزه مسلحانه با اسرائیل)، در زمان همۀ روسای جمهور، ثابت و منطبق با دیدگاه و خواست آقای خامنه‌ای بوده است. به عبارت دیگر، دولت‌ها نقشی در تعیین سیاست‌ خارجی، آنجا که سرنوشت کشور را رقم زده می شود، ندارند