از حساب ذخيره ارزي تا صندوق توسعه ملي

۱۱ سال پيش وقتي که حساب ذخيره ارزي تاسيس شد، عده اي بر اين باور بودند که اين واقعه بزرگ اقتصادي مي تواند نقطه پاياني باشد بر خاصه خرجي ها و ولخرجي هاي دولت هاي گوناگون از درآمد سهل الوصول نفت. ولي اکنون در ابتداي برنامه پنجم توسعه ماهيت اين حساب مورد ترديد قرار گرفته است.

داستان از اين قرار است که صندوق توسعه ملي که بخش مغفول مانده لايحه بودجه ۸۹ بود، در قالب تصويب لايحه برنامه پنجم رسما تشکيل شد تا به گفته رئيس کل بانک مرکزي در آن زمان جايگزين حساب ذخيره ارزي شود. با شکل گرفتن اين صندوق و برگزاري نخستين جلسه هيئت امناي آن در حضور رئيس جمهور در اواخر سال گذشته، اين صندوق رسميت يافت. مسئولان در توضيح تفاوت آن با حساب ذخيره ارزي به طور اجمالي گفتند که صندوق به عنوان يک نهاد مالي موثر با هيئت مديره و مدير عامل، نقش خود را ايفا مي کند.

در واقع ديگر در حد يک گردش حساب کار نمي کند، بلکه منابع و مصارف آن مشخص است در حالي که حساب ذخيره ارزي در برنامه پنجم تنها نقش تثبيتي را بر عهده خواهد داشت.

بدين معني که اگر درآمد نفت تغيير يافت، خللي در روند برنامه ريزي درازمدت مخارج دولت ايجاد نشود.

تفاوت حساب قديم و صندوق جديد

بگذاريد توضيحات مفصل تر را از زبان مدير کل دفتر برنامه ريزي اقتصادي معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهوري بخوانيم.

«امير باقري» مي گويد: همان طور که مي دانيد در برنامه پنجم هم حساب ذخيره ارزي وجود دارد و هم صندوق توسعه ملي اما وظايف به نوعي بين اين ۲ تقسيم شده است. در واقع حساب ذخيره در برنامه پنجم تنها نقش تثبيتي را بر عهده خواهد داشت، اما صندوق توسعه ملي نقش حفظ منابع بين نسلي، سرمايه گذاري خارجي و بالاخره کمک به توسعه اقتصادي کشور را بر عهده دارد. در صورتي که در برنامه چهارم تمام وظايف فوق به غير از سرمايه گذاري در خارج از کشور بر عهده حساب بود که البته در عمل برخي از اين وظايف پررنگ تر و برخي ديگر کم رنگ تر مورد استفاده قرار گرفت.

وي به ايسنا مي گويد: نقش تثبيتي که براي حساب ذخيره ارزي در برنامه پنجم منظور شده به اين معني است که اگر درآمد نفت تغيير يابد خللي در روند برنامه ريزي درازمدت مخارج دولت ايجاد نکند. اما کار اعطاي تسهيلات و سرمايه گذاري در خارج از کشور و هم چنين کمک به سرمايه گذاري خارجيان در داخل، تشويق صادرات و حفظ منابع براي نسل هاي آينده برد عهده صندوق گذاشته شده است که البته منابع آن نمي تواند براي بخش هاي دولتي به کار گرفته شود. هم چنين وظايفي که براي حساب ذخيره ارزي تعيين شده بود تثبيتي و در حد ايجاد منابع بين نسلي وسرمايه گذاري بود وظيفه تثبيتي به اين معناست که اگر درآمدهاي نفتي دولت تغيير مي کرد قسمتي از آن وارد حساب ذخيره ارزي مي شد بنابراين دولت نمي توانست بودجه خود را افزايش دهد و زماني که درآمد نفتي کاهش مي يافت از حساب ذخيره ارزي برداشت مي شد و به حساب دولت واريز مي شد.

«باقري» اضافه مي کند: سرمايه گذاري نيز از ديگر وظايف اين حساب بود که به توسعه ملي کمک مي کرد ولي صندوق توسعه ملي هر ۳ اين وظايف را عهده دار نيست فقط وظيفه سرمايه گذاري و ايجاد منابع بين نسلي را عهده دار است و در عمل به بودجه دولت نمي تواند کمک کند. وظيفه تثبيتي هم چنان به عهده حساب ذخيره ارزي در برنامه پنجم گذاشته شده است. ما در اين برنامه هم حساب ذخيره ارزي و هم صندوق توسعه ملي را داريم که وظيفه تثبيت به عهده حساب ذخيره ارزي است و وظيفه کمک به توسعه کشور و نسل هاي آتي به عهده صندوق توسعه ملي است.

وي در پاسخ به اين سوال که منابع حساب ذخيره ارزي و صندوق توسعه ملي از کجا تامين مي شود؟ مي گويد: کل منابع ناشي از صادرات و فروش نفت و ميعانات گازي محاسبه مي شود، بخشي بابت بازپرداخت بيع متقابل منظور و سهمي بابت شرکت هاي نفت براي کاري که مي کنند داده مي شود و در نهايت درصدي از باقي مانده وارد صندوق توسعه ملي مي شود که از ۲۰ درصد سال ۱۳۹۰ به ۳۲ درصد در سال ۱۳۹۴ افزايش خواهد يافت. باقي آن، قسمتي صرف بودجه هاي دولت و بخشي صرف حساب ذخيره ارزي مي شود. به طور مثال در لايحه بودجه سال ۱۳۹۰ اين گونه جمع بندي شد که از مجموع صادرات نفت و گاز، 13.5 ميليارد دلار وارد صندوق توسعه ملي و ۵۵ ميليارد دلار صرف بودجه دولت و حساب ذخيره ارزي شود. منشاء اين منابع از محل فروش منابع نفت و گاز است که وارد اين ۲ حساب خواهد شد. چنان چه قيمت نفت نيز از برآوردهاي اوليه تغيير کند آثار آن در منابع صندوق و حساب ذخيره محاسبه خواهد شد.

حياط خلوت دولت

اما اکنون اين سوال مهم مطرح مي شود که با اين اوصاف تکليف اساسنامه حساب ذخيره ارزي که براساس آن دولت فقط با مجوز مجلس حق برداشت از اين حساب را داشت، چه مي شود؟ آيا حساب ذخيره ارزي به حياط خلوتي براي دولت تبديل نمي شود؟

«محمدرضا تابش» عضو کميسيون برنامه و بودجه مجلس معتقد است ۲ مصوبه اخير مجلس تير خلاصي بود بر پيکر حساب ذخيره ارزي. وي توضيح مي دهد: افزايش قيمت نفت در لايحه بودجه ۹۰ به 81.5 دلار و نيز مجوز خرج کردن حدود 14.5 ميليارد دلار به دولت بدون آن که اين رقم به حساب ذخيره ارزي برود و سپس با مجوز مجلس به تدريج به دولت داده شود، تير خلاصي بود بر حساب ذخيره ارزي. زيرا بدين وسيله دولت بدون آن که نيازي به دادن لايحه و کسب مجوز از مجلس داشته باشد مي تواند از اين منابع عظيم استفاده کند از طرف ديگر با افزايش قيمت نفت در لايحه، منابع ورودي به حساب ذخيره ارزي به شدت کاهش مي يابد.

وي مي گويد: هرچند که به صراحت وجود حساب ذخيره ارزي زير سوال نرفته ولي عملا اين اتفاق خواهد افتاد. زيرا دولت با گرفتن بي دردسر 14.5 ميليارد دلار ديگر نيازي به اخذ مجوز از مجلس ندارد.

اگر اين 14.5 ميليارد دلار هم طبق روال به حساب ذخيره ارزي واريز مي شد موجودي اين حساب به ۲۰ ميليارد دلار مي رسيد و دولت براي مخارجش طبق قانون بايد براي برداشت از آن مجوز مي گرفت ولي اکنون انگار با يک مجوز، حساب را دور زده است ، آن هم براي مصارفي که با ماهيت اين حساب سازگاري ندارد. يعني نه نقش احتياطي و نه حمايتي.

يک کارشناس اقتصاد و مدرس دانشگاه که مايل نيست نامش ذکر شود نيز دراين خصوص مي گويد: در برنامه پنجم توسعه فقط يک نام از حساب ذخيره ارزي باقي مانده و ديگر هيچ. نحوه برداشت از اين حساب نيز مبهم گذاشته شده، به گونه اي که دولت مي تواند اين ابهام را به نفع خود تفسير کند و مجلس به نفع خود.

وي توضيح مي دهد: در واقع معلوم نيست چرا نمايندگان بحث اساسنامه حساب ذخيره ارزي، سرنوشت آن و نحوه برداشت از آن را مسکوت گذاشته اند. برداشت کارشناسان اقتصادي اين است که سکوت مجلس دال بر باقي بودن قوانين و اساسنامه قبلي است بنابراين هنوز هم دولت موظف است براي برداشت از آن لايحه بدهد و مجلس تصويب کند.

اين مدرس دانشگاه به نکته جالبي اشاره مي کند و مي گويد: اگر به دنبال حياط خلوتي براي دولت مي گرديد آن صندوق توسعه ملي است نه حساب ذخيره ارزي.

وي توضيح مي دهد: از ابتداي پيروزي انقلاب تاکنون همه درآمدهاي حاصل از صادرات نفت و درآمدهاي دولتي کشور به خزانه و از سال ۱۳۸۷ مازاد آن به حساب ذخيره ارزي واريز مي شد و دولت ها حق برداشت حتي يک دلار از آن را بدون مصوبه مجلس نداشتند اما با تشکيل صندوق توسعه ملي شرايط به گونه اي ديگر تغيير خواهد يافت.

اين کارشناس اقتصادي اضافه مي کند: طبق مصوبه مجلس حداقل ۲۰درصد درآمدهاي حاصل از صادرات نفت به حساب صندوق توسعه ملي واريز خواهد شد و دولت مي تواند در مواردي که مجلس به طور کلي معين و مصوب کرده از اين صندوق برداشت کند و ديگر نيازي به مصوبه مجلس براي برداشت در هر مورد نيست. برخلاف قوانين بودجه که هر سال دولت بايد لايحه اي را به مجلس ارسال کند و قوه مقننه پس از بحث و بررسي آن را تصويب و به قانون تبديل و يا رد کند.

وي تاکيد مي کند: با اين حساب دست دولت در برداشت از منابع اين صندوق باز شده است.

در اين بين دکتر «محمدحسين مهدوي عادلي»، اقتصاددان نيز معتقد است که ماهيت وجودي حساب ذخيره ارزي اکنون زير سوال رفته است. وي با تاکيد بر اين که در جريان ريز اساسنامه صندوق توسعه ملي نيست مي گويد:از ابتدا قرار بود که اين حساب و صندوق توسعه ملي در هم ادغام شوند. تعجب مي کنم که هنوز حساب ذخيره ارزي وجود دارد.

اما «علي بروغني» عضو کميسيون برنامه و بودجه مجلس اصولا با مطرح کردن اين بحث مخالف است و مي گويد: هيچ چيز عوض نشده. هنوز هم مازاد درآمدهاي نفتي به حساب ذخيره ارزي مي رود و هنوز هم دولت ها بايد براي برداشت از آن، لايحه بدهند و مجوز بگيرند. در واقع نقش تثبيتي حساب ذخيره ارزي در جاي خود باقي است با همان قوانين سابق.

هيئت امناء صندوق جديد

ولي سوال ديگري که مطرح مي شود اين است که هيئت امناي صندوق توسعه ملي از چه طيفي هستند و آيا سخت گيري هايي را که هيئت امناي حساب ذخيره ارزي مدنظر قرار مي دادند، در نظر مي گيرند؟

«محمدرضا تاجبخش» عضو کميسيون برنامه و بودجه مجلس معتقد است اغلب اعضاي اين هيئت دولتي هستند و نمايندگان بخش خصوصي و حتي مجلس حضور کمتري در آن دارند، بنابراين دست دولت در آن صندوق هم باز است.

دکتر «محمدحسين مهدوي عادلي»، اقتصاددان نيز معتقد است اگر اکثريت اعضا دولتي باشند، نه حاکميتي، جهت گيري صندوق توسعه ملي از مسير اصلي منحرف مي شود.

اما «علي بروغني» ديگر عضو کميسيون برنامه و بودجه معتقد است ترکيب هيئت امناي صندوق توسعه ملي، خوب است و اگر چه اغلب آنان دولتي هستند ولي هيچ مشکلي پيش نخواهد آمد.

ترکيب اعضاي هيئت امناي صندوق توسعه ملي به اين شرح است:

۱ -رئيس جمهور(رئيس هيئت امناء)

۲ -معاون برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور(دبير هيئت امناء)

۳ -وزير امور اقتصاد و دارايي

۴ -وزير کار و امور اجتماعي

۵ -رئيس کل بانک مرکزي جمهوري اسلامي

۶ -رئيس اتاق بازرگاني و صنايع و معادن ايران

۷ -رئيس اتاق تعاون ايران

۸ -دو نفر نماينده از کميسيون هاي اقتصادي و برنامه و بودجه و محاسبات به انتخاب مجلس شوراي اسلامي

۹ -دادستان کل کشور

۱۰ -وزير صنايع و معادن

۱۱ -وزير جهاد کشاورزي

اين در حالي است که اعضاي هيئت امناي حساب ذخيره ارزي در ابتدا، رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي، رئيس کل بانک مرکزي، وزير اقتصاد، دو نفر از وزرا و معاون رئيس جمهور در امور اجرايي بودند که بعدها توسط دولت نهم منحل و طبق مصوبه اي تفويض امور اين حساب به کميسيون اقتصادي دولت انجام شد. علاوه بر آن ۴ وزير ديگر کابينه به اين جمع افزوده شدند.

اين موارد را اضافه کنيد به مواضع چند ماه گذشته دولتمردان که حکايت از تلاش قوه مجريه براي حذف کامل حساب ذخيره ارزي و جايگزيني صندوق توسعه ملي دارد. همچنان که به گزارش خبر آنلاين «محمدرضا ميرتاج الديني» معاون رئيس جمهور گفته بود که بعد از تصويب اساسنامه صندوق توسعه ملي، همه حساب ها در اين صندوق ادغام مي شوند.

«محمود بهمني» رئيس کل بانک مرکزي نيز گفته بود که صندوق توسعه ملي، همان حساب ذخيره ارزي است و فقط به نحو ديگري اداره خواهد شد.

اين در حالي است که اسفند ماه سال ۱۳۸۸، «علي لاريجاني» در بررسي بخش هاي هزينه اي لايحه بودجه ۸۹ که مربوط به صندوق توسعه ملي بود خطاب به دولتمردان يادآور شده بود: تشکيل صندوق توسعه ملي، نافي حساب ذخيره ارزي نيست و بقيه درآمدهاي ناشي از صادرات نفت بايد به حساب ذخيره ارزي واريز شود.

حال بايد منتظر بود و ديد که داستان ۱۰ساله حساب ذخيره ارزي تا صندوق توسعه ملي به کجا مي انجامد و کدام قلک براي توسعه و آباداني کشور باقي مي ماندو آن ديگري مي شکند.

چکيده گزارش

با گذشت بيش از يک دهه از عملکرد حساب ذخيره ارزي و انتقاداتي که از چگونگي برخورد دولت ها با آن، وجود داشت ، اکنون با تاسيس صندوق توسعه ملي، ماهيت وجودي اين حساب براي کارشناسان و مردم زير سوال رفته است. حسابي که قرار بود مازاد درآمدهاي نفتي به آن واريز شود و دولت ها فقط به منظور توسعه اقتصادي کشور در بخش هاي خصوصي و دولتي آن هم فقط با مجوز مجلس حق برداشت از آن را داشته باشند، اکنون در کنار صندوق توسعه ملي به گفته مسئولان فقط نقش تثبيتي به خود گرفته و وظايف ديگر آن به صندوق توسعه ملي سپرده شده. ولي آيا چنين رويکردي به معني ناديده گرفتن اساسنامه حساب ذخيره ارزي نيست؟ آيا وجود ۲ منبع ذخيره بخشي از درآمدهاي نفتي دست دولت ها را براي خرج هاي اضافي و بدون مجوز باز نمي گذارد؟ اصولا چرا وقتي بنا بود با تشکيل صندوق توسعه ملي، حساب ذخيره ارزي در آن ادغام شود، هنوز وجود دارد آن هم با قوانين مبهم و مسکوت مانده؟ برخي کارشناسان بر اين باورند که دولت براي خود، از حساب ذخيره ارزي يک حياط خلوت ساخته است ولي برخي ديگر معتقدند اگر حياط خلوتي هم در کار باشد، آن ، صندوق توسعه ملي است با توجه به اساسنامه و اعضاي هيئت امنايش. به هر حال هرچه که هست، بايد اميدوار بود در سايه نظارت مجلس و قوه قضاييه و حتي خود قوه مجريه آن چه که هدف از تاسيس آن حساب و اين صندوق بود، محقق شود.