لایحه بودجه ۱۳۹۷ کل کشور: ابهام‌ها و پرسش‌ها

نخستین لایحه بودجه کل کشور در دور دوم ریاست جمهوری حسن روحانی روز گذشته به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد.
تداوم سلطه دیوانسالاری
سند بودجه کل کشور از دو بخش تشکیل میشود که اولی بودجه عمومی دولت (وزارتخانه‌ها و نهاد‌های دولتی) و دومی بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت است.
آنچه در مجلس مورد بررسی نمایندگان قرار میگیرد بخش اول یعنی بودجه عمومی کشور است و بحث ما نیز در اینجا عمدتا بر همین مقوله متمرکز است. ارائه بخش دوم یا بودجه شرکت‌های دولتی به مجلس بیشتر جنبه تشریفاتی دارد. معمولا گفته میشود که مجلس وقت پرداختن به دخل و خرج شرکت‌های دولتی را ندارد. حقیقت آن است که اصولا کسی از دخل و خرج این شرکت‌ها خبر ندارد. در واقع سر در آوردن از این کلاف سر در گم نیازمند بسیج یک اراده سیاسی نیرومند و یک نیروی کارشناسی دست اول است، و چون چنین شرایطی در جمهوری اسلامی فراهم نیست، این مجموعه تو در تو با همه رمز و راز‌ها و رانت‌های نجومی‌اش از شفافیت میگریزد.

تفوق قاطع بودجه شرکت‌های دولتی بر بودجه عمومی دولت یکی از ویژگی‌های ثابت نظام بودجه ریزی در جمهوری اسلامی است. این ویژگی در واقع مهم‌ترین مظهر سلطه دیوانسالاری بر ساختار‌های اقتصادی ایران است.
در لایحه پیشنهادی حسن روحانی به مجلس، از کل منابع بودجه که معادل ۱۱۹۵ هزار میلیارد تومان است، حدود شصت و پنج در صد آن به شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت اختصاص دارد.
در لایحه پیشنهادی حسن روحانی به مجلس، از کل منابع بودجه که معادل ۱۱۹۵ هزار میلیارد تومان است، حدود شصت و پنج در صد آن به شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت اختصاص دارد.
به بیان دیگر شصت و پنج در صد بودجه کل کشور معادل ۷۷۰ هزار میلیارد تومان عملا از نظارت دستگاه مقننه کشور بر کنار مانده است. چگونه است که قانونگذار به این بودجه کلان نمی پردازد، آنهم در شرایطی که سال گذشته رسوایی معروف به «فیش گیت» از پرده بیرون افتاد و بخشی از امتیاز‌های صاحب منصبان شرکت‌های دولتی، زیر عنوان «حقوق‌های نجومی»، افکار عمومی ایران را به شدت تکان داد.
خطر اوجگیری کسری بودجه
سهم بودجه عمومی دولت در لایحه پیشنهادی دولت برای سال ۱۳۹۷ تنها سی و پنج در صد بودجه کل کشور ومعادل ۴۲۵ هزار میلیارد تومان است. این رقم از محل «منابع اختصاصی» (در آمد دستگاه‌های دولتی ارائه کننده خدمات مثل مراکز آموزش عالی یا بیمارستان ها)، مالیات ها، فروش نفت (واگذاری دارایی‌های سرمایه ای)، استقراض، فروش سهام شرکت‌های دولتی و غیره تامین میشود. طبعا مالیات‌ها و در آمد نفتی نقش اصلی را در تامین منابع بودجه عمومی دولت بر عهده دارند. در لایحه بودجه ارائه شده از سوی دولت دوازدهم به مجلس، مالیات‌ها ۱۹۳ هزار میلیارد تومان و نفت ۱۰۶ هزار میلیارد تومان از منابع بودجه عمومی دولت را تامین میکنند.
رقم پیشنهادی برای مالیات‌ها در لایحه دولت حدود یازده در صد بیش از سال گذشته است. با توجه به تداوم رکود شدید در کشور و نبود چشم انداز مثبت در این زمینه، آیا دولت خواهد توانست در سال آینده به دریافت در آمدی معادل ۱۹۳ هزار میلیارد تومان امید ببندد؟
یادآوری میکنیم که به گفته آقای اکرمی، خزانه دار کل جمهوری اسلامی، در هشت ماه نخست سال جاری سی و پنج در صد از منابع مالیاتی که در قانون بودجه ۱۳۹۶ پیش بینی شده بود، تحقق نیافته است. در سال آینده نیز، با توجه به نرخ رشدی که از سوی منابع بین المللی و داخلی برای اقتصاد ایران پیش بینی شده، بسیار بعید به نظر میرسد که دولت بتواند به آن مقدار در آمد مالیاتی که در لایحه‌اش ارائه داده، دست یابد.
ابهام دیگری که بر لایحه بودجه ۱۳۹۷ سنگینی میکند، قیمتی است که برای نفت در نظر گرفته شده است. دولت در لایحه خود قیمت هر بشکه نفت صادراتی را ۵۵ دلار در نظر گرفته است. قیمت نفت برنت دریای شمال هم اکنون پیرامون هر بشکه ۶۳ دلار نوسان میکند. میانگین بهای نفت سازمان «اوپک» معمولا حدود شش دلار زیر نفت برنت است و به همین دلیل در حال حاضر در محدوده ۵۶ تا ۵۷ دلار است.
ابهام دیگری که بر لایحه بودجه ۱۳۹۷ سنگینی میکند، قیمتی است که برای نفت در نظر گرفته شده است. دولت در لایحه خود قیمت هر بشکه نفت صادراتی را ۵۵ دلار در نظر گرفته است. قیمت نفت برنت دریای شمال هم اکنون پیرامون هر بشکه ۶۳ دلار نوسان میکند. میانگین بهای نفت سازمان «اوپک» معمولا حدود شش دلار زیر نفت برنت است و به همین دلیل در حال حاضر در محدوده ۵۶ تا ۵۷ دلار است.
با توجه به مجموعه پرسش‌ها و تردید‌های حاکم بر بازار جهانی نفت، انتظار دریافت ۵۵ دلار از محل هر بشکه نفت صادراتی در سال اینده خورشیدی با اما و چرا‌های گوناگون روبرو است. در گزارشی زیر عنوان «لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور - الزامات تصمیم گیری»، که آذر ماه ۱۳۹۶ منتشر شد، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی رقم محتاطانه تری را برای نفت به دولت پیشنهاد میکند. به نوشته این گزارش : «پیش بینی سازمان انرژی آمریکا از قیمت نفت در سال ۲۰۱۸ برابر ۵۴ دلار است. با توجه به اختلاف آن با قیمت نفت اوپک و ایران، پیش بینی قیمت نفت برای بودجه سال ۱۳۹۷ در حدود ۴۹ دلار منطقی به نظر میرسد».
با توجه به ارقام بسیار خوشبینانه‌ای که در لایحه بودجه ۱۳۹۷ برای مالیات‌ها و نفت در نظر گرفته شده، احتمال شدت گرفتن کسری بودجه در سال آینده خورشیدی بسیار جدی است، مگر آنکه مجلس خوشبینی دولت را تعدیل کند.
نکته قابل توجه این که قیمت دلار در لایحه بودجه ۱۳۹۷ دولت ۳۵۰۰ تومان در نظر گرفته شده، حال آنکه نرخ مبادله‌ای اسکناس سبز ۳۵۴۴ تومان و در بازار آزاد ۴۲۰۷ تومان است. دلیل این که دولت قیمت ارز را حتی پایین تر از نرخ ارز مبادله‌ای در نظر گرفته، خود یک معما است. ایا خواسته است به بازار پیام دهد که هدفش پایین آوردن نرخ ارز است. در عمل با این نظام سه نرخی (قیمت دلار در بودجه، نرخ دلار مبادله‌ای و نرخ دلار بازار آزاد)، به نظر میرسد که هدف اعلام شده از سوی دولت در دستیابی به ارز تک نرخی عملا دور تر میشود.
با توجه به ارقام بسیار خوشبینانه‌ای که در لایحه بودجه ۱۳۹۷ برای مالیات‌ها و نفت در نظر گرفته شده، احتمال شدت گرفتن کسری بودجه در سال آینده خورشیدی بسیار جدی است، مگر آنکه مجلس خوشبینی دولت را تعدیل کند.
سقوط بودجه عمرانی
کاهش باز هم بیشتر نسبت بودجه بودجه عمرانی به هزینه‌های جاری یکی دیگر از ضعف‌های لایحه بودجه ۱۳۹۷ است. در قانون بودجه سال ۹۶، ۷۱ هزار میلیارد تومان برای بودجه عمرانی در نظر گرفته شده بود که این رقم، در لایحه دولت دوازدهم، به ۶۰ هزار میلیادر تومان کاهش یافته است (منهای پانزده در صد).
میدانیم که ساختار بودجه عمومی دولت از دو بخش تشکیل شده که یکی دریافت‌ها یا منابع است که از محل مالیات و عایدات نفتی و دیگر در آمد‌ها به دست میآیند، و دوم پرداخت‌ها یا مصارف و هزینه ها. دولت مصارف یا هزینه‌های جاری را تامین میکند، تعهدات و بدهی‌هایش را پس میدهد و بخشی را نیز به عمران یا سرمایه گذاری اختصاص میدهد (طرح‌های زیر بنایی، کل ساخت و ساز‌های دولتی، خرید تجهیزات و غیره).
در دهه‌های پیش از انقلاب اسلامی، در آمد‌های نفتی و طرح‌های عمرانی کشور در ارتباط تنگاتنگ با یکدیگر قرار گرفته بودند. به بیان دیگر دولت بخش مهمی از در آمد حاصل از صادرات نفت را به کار‌های عمرانی اختصاص میداد.
احتمال صفر شدن هزینه‌های عمرانی کشور در شرایطی مطرح میشود که شرایط لازم برای فعالیت بخش خصوصی همچنان نامساعد است و سرمایه گذاران خارجی نیز رغبت چندانی برای ورود به کشور از خود نشان نمیدهند.
این ارتباط به تدریج گسسته شده، زیرا اولا در آمد‌های نفتی پایین آمده و، مهم تر از آن، هزینه‌های جاری به شدت بالا رفته تا جایی که دیگر پولی برای سرمایه گذاری‌های عمرانی باقی نمانده است. با نگاهی به عملکرد بودجه در سال‌های اخیر از جمله ۱۳۹۶ می بینیم از کل اعتبار هایی که برای طرح‌های عمرانی به تصویب رسیده، مقدار کمی، اغلب بین بیست تا سی در صد، تخصیص پیدا کرده و مابقی در چاه ویل هزینه‌های اجرایی فرو رفته است.
در گزارشی که به آن اشاره کردیم، مرکز پژوهش‌های مجلس میگوید که با توجه به افزایش قابل پیش بینی هزینه‌های جاری در سال آینده خورشیدی، هیچ مبلغی برای اعتبارات عمرانی باقی نخواهد ماند. احتمال صفر شدن هزینه‌های عمرانی کشور در شرایطی مطرح میشود که شرایط لازم برای فعالیت بخش خصوصی همچنان نامساعد است و سرمایه گذاران خارجی نیز رغبت چندانی برای ورود به کشور از خود نشان نمیدهند. ناتوانی کم و بیش مطلق دولت از انجام برنامه‌های عمرانی، بی‌آنکه فعالان ایرانی و خارجی بتوانند ابتکار سرمایه گذاری را در دست بگیرند، فرو رفتن اقتصاد کشور را در کام انحطاط شدت می بخشد.