زیر سقف ناچاری

جامعه شهري ايران طي سه دهه گذشته رشد شتاباني را تجربه كرده است. جمعيت كل كشور در فاصله سال‌هاي 1355 تا 1385 از حدود 7/33 میلیون نفر به حدود 5/70 ميليون نفر افزايش يافته و ميانگين سالانه نرخ رشد 4/2 درصد بوده است. در همين فاصله جمعيت شهري از 8/15 به 2/48 ميليون نفر افزايش يافته و ميانگين سالانه نرخ رشد آن 7/3 درصد بوده است. جمعيت روستايي كشور نيز در دوره زماني مشابه از 8/17 به 1/22 رسيده و ميانگين سالانه نرخ رشد 7/0 درصد را تجربه كرده است. به عبارت ديگر نرخ رشد جامعه شهري بيش از پنج برابر جامعه روستايي بوده است. نرخ رشد جمعيت در نقاط روستايي در دوره 10ساله سال‌های 1375 تا 1385 منفي بوده و رقم مشابه در نقاط شهري 7/2درصد محاسبه شده است. طی10سال، شمار شهرهاي كشور از 614 به 1014 افزايش يافته است. بيش از 50 درصد اين شهرها جمعيتي كمتر از 10هزار نفر را در خود اسكان می‌دهند. از اين ميان 80 شهر جمعيتي بيش از 100هزار نفر دارند و 17 درصد از جمعيت كل كشور را در خود جاي مي‌دهند. حدود 53 درصد جمعيت شهري كشور در شهرهاي داراي بيش از 250 هزار نفر جمعيت و حدود 17 درصد در شهرهايي با جمعيت 100 تا 250 هزار نفر زندگي می‌کنند.به بیان دیگر طی دوره 10ساله 1375 تا 1385 حدود 2/4 میلیون نفر مهاجر روستایی وارد فضاهای شهری شده‌اند. در بیلان جابه‌جایی جمعیت در شهرها بخش عمده این مهاجران جذب شهرهایی با جمعیت بیش از 100 هزار نفر شده‌اند. این دسته از شهرها بر اساس محاسبه جمعیت مورد انتظار با نرخ رشد سالانه 6/1درصد (میانگین نرخ رشد جمعیت کشور) با حدود 2/4 میلیون نفر جمعیت مازاد مواجه بوده‌اند. با در نظر گرفتن ظرفیت‌های مدیریتی این شهرها از یک طرف، و پدیده فقر شهری از طرف دیگر بی‌گمان این جریان‌های جمعیتی همچنان به عنوان یکی از عوامل

ماندگاری و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی عمل می‌کنند. در واقع مهاجرت‌های روستایی در کنار پاسخگو نبودن ارائه خدمات توسط مدیریت شهری و گسترش محدوده‌های شهری و شاید از همه مهم‌تر پدیده فقر شهری ارکان پدیده گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی را تشکیل می‌دهند. طبق آمار به دست‌آمده از مطالعات 77 شهر کشور که بالای100 هزار نفر جمعیت دارند معادل پنج میلیون و 900 هزار نفر در سکونتگاه‌های غیررسمی زندگی می‌کنند. همچنین یافته‌های حاصل از مطالعات نشان می‌دهد میزان افزایش اسکان غیررسمی در کلانشهرها و شهرهای بزرگ بیشتر از شهرهای میانه و کوچک است. با در نظر گرفتن آمار به دست آمده و تعمیم آن به شهرهای با جمعیت بالای 50 هزار نفر (طبق نتایج سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال 1390)، برآورد می‌شود که در 168 شهر بالای 50 هزار نفر جمعیت حدود هفت میلیون و800 هزار نفر در سکونتگاه‌های غیررسمی ساکن شده‌اند که حدود سه‌چهارم این جمعیت در 10 شهر بزرگ کشور مستقر هستند. به طور کلی 25درصد جمعیت شهرهای بزرگ و کلانشهرهای کشور شامل تهران، مشهد، اهواز، تبریز، شیراز، کرمانشاه، زاهدان، بندر‌عباس، همدان و سنندج در سکونتگاه‌های غیررسمی زندگی می‌کند. تراکم جمعیت مناطق غیررسمی (حاشیه‌نشین) به طور متوسط حدود 150نفر در هکتار است که نسبت به متوسط تراکم شهری نزدیک به دو برابر است. با تعمیم این یافته‌ها به کل جمعیت شهری کشور برآورد می‌شود که حدود هشت میلیون و600 هزار نفر در کل شهرهای کشور در سال1390 در سکونتگاه‌های غیررسمی زندگی می‌کند به عبارت دیگر از هر شش نفر ساکن شهرها یک نفر در سکونتگاه‌های غیررسمی زندگی می‌کند. که به نسبت کل جمعیت کشور از هر هشت نفر یک نفر در سکونتگاه‌های غیررسمی زندگی می‌کنند. این ارقام بیانگر شدت تراکم افراد در سکونتگاه‌های غیررسمی است. توجه به ارقام مذکور نشانگر این واقعیت است که پدیده اسکان غیررسمی در کشور به مثابه بازار اصلی تامین مسکن و خدمات گروه‌های کم‌درآمد شهری است و باید به عنوان یک واقعیت اجتناب‌ناپذیر در نظام برنامه‌ریزی‌های شهری و توسعه مورد توجه قرار گیرد.

در چند دهه گذشته رشد جمعیت و گسترش کالبدی نقاط شهری کوچک و بزرگ متناسب با روند تامین مسکن و خدمات پایه به ویژه برای گروه‌های کم‌درآمد نبوده است و نظام برنامه‌ریزی نیز نتوانسته است به تقاضای این گروه‌ها متناسب با توان مالی آنها پاسخ گوید؛ لذا گروه‌های بیشتری از شمول نظام رسمی برنامه‌ریزی خارج می‌شوند و این شکاف موجب شکل‌گیری پدیده‌ای به نام فقر شهری یا شهری شدن فقر شده است. رانش کم‌درآمدها به پیرامون و اراضی نامناسب درون شهرها، رشد آبادی‌های پیرامون شهرهای بزرگ و متوسط بر اثر مهاجرت مازاد نیروی کار، توامان تفکیک‌های غیررسمی زمین و ساخت و سازهای غیرمجاز را شدت بخشیده و به تدریج زمینه شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی را فراهم آورده است که بازتاب کالبدی آن در قطعه‌بندی‌های کوچک زمین و مسکن، شبکه معابر نابسامان، کمبود یا نبود خدمات پایه در این سکونتگاه‌ها جلوه‌گر می‌شود. بخش عمده این سکونتگاه‌ها بر روی اراضی ناپایدار از قبیل گسل‌ها، مسیل‌‌ها، حریم دکل‌های برق فشار قوی، راه‌آهن و در مجاورت انواع آلاینده‌های زیست‌محیطی با بسترهای آلوده، به صورت سریع و خارج از برنامه‌ریزی رسمی شهرسازی و بدون رعایت استانداردهای ساختمانی به وجود آمده و شکل گرفته‌اند. بررسی‌های مقدماتی نشان می‌دهد بخش اعظم زمین‌های کشاورزی پیرامون نقاط شهری واقع شده‌اند و در نتیجه آبادی‌های پر‌جمعیت یا متوسط نیز در همین پهنه‌ها شکل گرفته‌اند. مجاورت و نزدیکی این آبادی‌ها با شهرهای بزرگ و میان جمعیت در مرحله نخست این امکان را فراهم می آورد که سرریز اقتصادی- اجتماعی این شهرها (به دلیل افزایش قیمت مسکن و زمین) به سوی این نقاط هدایت شوند. در مرتبه دوم نیز زمینه مناسب برای گروه‌های مهاجر از نقاط شهری کوچک یا روستایی را به منظور اشتغال، درآمد و تامین مسکن فراهم می‌آورد. در همین جا لازم است خاطر نشان شود که پیامدهای دیگر این تحول شکل‌گیری بازار غیررسمی زمین و مسکن به دلیل تفکیک غیررسمی زمین‌های کشاورزی و در پاره‌ای موارد وقفی است. ساماندهی این مناطق به خصوص هنگامی که بر اساس تجدید نظر در طرح‌های توسعه شهری و افزایش محدوده‌های شهری به شهر الحاق می‌شوند، فشار مضاعفی را بر مدیریت شهری در خصوص خدمات‌رسانی وارد ساخته که معمولاً به دلیل عدم رونق اقتصاد شهری و نیز شمار زیاد ساکنان این سکونتگاه‌ها این امور را با مشکل مواجه می‌سازد. در چنین شرایطی نیز کم‌درآمدها از اولویت نظام برنامه‌ریزی شهری و خدمات‌رسانی خارج می‌شوند و به مرور زمان مشکلات عدیده‌ای را سبب‌ساز می‌شوند. اما چالش‌های اصلی اسکان غیررسمی، مهاجرت است که به هیچ نحو نمی‌شود مانع مهاجرت شد، حال آنکه نسل دوم و سوم ساکنان این مناطق، مطالبات بیشتری از مدیریت شهری دارند زيرا خودشان را متولد شهر می‌دانند و این می‌تواند یک چالش اساسی در آینده ایجاد کند. موضوع مسائل بهداشتی و اجتماعی این سکونتگاه‌ها از دیگر چالش‌هاست. با توجه به ذکر دلایل شکل‌گیری و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی به این نتیجه می‌رسیم که پدیده سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران صرفاً مساله‌ای فیزیکی و کالبدی نبوده، بلکه بیشتر متاثر از مسائل ساختاری است که در اثر نابرابری‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و همچنین عدم تعادل‌های منطقه‌ای و ملی است که ساختار فضایی نامتعادلی را سبب‌ساز شده و امروزه به عنوان یک واقعیت روند شهرنشینی در ایران مطرح است. بنابراین آنچه در ارزیابی موارد مذکور حائز اهمیت است علل کلان و کلی هستند که تقریباً برای تمام کشورهای مشابه قابل تعمیم است. آنچه می‌تواند در برنامه‌ریزی به کار رود توجه به نگرش‌های منطقه‌ای و محلی جهت رویارویی و پرداختن به پدیده اسکان غیررسمی است. در واقع شرایط و مقررات حاکم بر فضای رسمی شهر به گونه‌ای است که اقشار کم‌درآمد چاره‌ای جز ایجاد فضای غیررسمی برای اسکان خود ندارند و البته عناصر سودا‌گر نیز با سود‌جویی و فرصت‌طلبی از آن سوء‌استفاده می‌کنند. به طور مشخص در فضای رسمی شهر که تحت هدایت و کنترل برنامه‌ریزی و مدیریت شهری است برخی ضوابط موجود‌، اقشار کم‌درآمد را از پوشش بازارهای رسمی زمین و مسکن خارج می‌سازد. حداقل مساحت زمین (ضوابط تفکیک) در طرح‌های جامع شهری در بسیاری از موارد پول یکجا و سنگینی را نیاز دارد، لیکن در خارج از محدوده شهری، این‌گونه متقاضیان کم‌درآمد به خرید زمین‌هایی به طور میانگین یک‌سوم مساحت گفته‌شده می‌پردازند که اغلب قیمت هر متر مربع آن نیز به دلیل فقدان رسمیت و نبود خدمات شهری ارزان‌تر است، بدین‌سان هزینه تامین زمین به حدود یک‌پنجم کاهش می‌یابد. از سوی دیگر، تصرف عدوانی در ایران به خصوص پس از انقلاب اسلامی به ندرت دیده می‌شود، اما وجود قولنامه، پته و سایر قراردادهای غیررسمی و معمول برای برخورداری از تسهیلات نظام بانکی کافی نیست. همچنین خانوار کم‌درآمد باید به توان خود در پرداخت ماهانه اقساط اطمینان داشته باشد که این نیز با وضعیت اقتصاد ضعیف این خانوارها قابل پیش‌بینی نیست. از این رو منابع غیررسمی و محلی (بدون این ضوابط و البته با بهره بسیار بالا) برای تامین مالی ساکنان اسکان غیررسمی مورد استفاده قرار می‌گیرند. باید توجه داشت که علت عمده‌تری در پیدایش اسکان غیررسمی، آن هم اغلب در حاشیه کلانشهرها و شهرهای بزرگ کشور، وجود دارد که برآمده از عوامل ساختاری است، به عبارت دیگر، عدم‌تعادل‌های منطقه‌ای در کشور باعث مهاجرت هایی می‌شود که منجر به تقاضای ناگهانی و متمرکز مسکن در مراکز جمعیتی برگزیده‌ای می‌شود که آمادگی عرضه کافی مسکن رسمی در حد استطاعت مالی متقاضیان را ندارد. به‌رغم این مسائل نباید از فعالیت‌های سودجویانه باندهای محلی زمین‌باز در بستر‌گشایی بسیاری از سکونتگاه‌های غیررسمی غافل ماند. این باندها در تفکیک زمین، فروش قولنامه‌ای آنها، تامین مصالح و عوامل کار، تنظیم روابط سازندگان مسکن و نوعی حمایت غیرقانونی در هر مرحله ابتدایی اسکان فعال هستند. به طور کلی اسکان غیررسمی نوعی چاره‌جویی برای پاسخگویی به یکی از نیازهای اولیه یعنی مسکن در فضای غیررسمی و نامنظم توسط گروه‌های فقیر شهری است. به طور کلی راه‌حل‌هايی از سال 1340 برای مقابله با گسترش این پدیده مورد توجه قرار گرفته است، این راه‌حل نخست بر پایه نادیده انگاشتن اسکان‌های غیررسمی استوار بود.  این رفتار بعد‌ها جای خود را به امید به انجام اقدامات ساختاری کلان مانند طرح‌های آمایش سرزمين و حل مساله از طریق ایجاد تعادل‌های منطقه‌ای، وارد کردن اين سکونتگاه‌ها به محدوده شهر و افزایش خط محدوده شهرها داد. بررسی‌های انجام‌شده حاکی از آن است که مشکل این‌گونه سکونتگاه‌ها محدوده شهر نیست به نحوی که حدود 80 درصد اين سكونتگاه‌ها در محدوده شهری کشور واقع شده‌اند. اقدامات موردی بنا به دلسوزی و تهدید و فشار و به عبارتی نگاه صدقه‌ای نسبت به این ساکنان در قالب ارائه خدمات محدود از قبیل آب و برق و نگاه بولدوزری و پاک کردن صورت مساله که در سال 1373 در محله خاک سفید تهران انجام پذیرفت، نه تنها مشکلی را حل نكرد بلکه تبعات منفی آن باعث پراکنش این مساله در كل محدوده شهری تهران شد. از این رو هیچ یک از این راه‌حل‌ها نگاه جامعی نسبت به این سکونتگاه‌ها و رفع این معضل شهری نداشت و این رویه تبعات منفی نیز در پي داشت. در حال حاضر رویکرد و راه‌حل اصلی نسبت به حل این‌گونه سکونتگاه‌ها که امروزه در دنیا تجربه شده، نگاه توانمندسازي و ساماندهی این سکونتگاه‌هاست که خوشبختانه در کشور نیز از سال 1381 با همکاری مشترک دولت جمهوری اسلامی ایران و بانک جهانی در پنج شهر زاهدان، بندرعباس، کرمانشاه، سنندج و تبریز به صورت پایلوت در حال انجام است و تجارب ارزشمندی در ارتباط با شیوه مداخله در این سکونتگاه‌ها را سبب شده است و قابل تعمیم به سایر شهرهای کشور است. این ستاد با عضویت 14 وزارتخانه، معاونان و مشاوران ریاست‌جمهوری شکل گرفته است که در عین حال،17 دستگاه مدیریت محلی نیز در آن عضو هستند. در رویکرد توانمندسازی، نقش بخش دولتي صرفاً نقشی تسهیل‌کننده و هماهنگ‌کننده و نه تامین‌کننده است. به عبارتی با توجه به تمهیدات قانونی و نقش دولت، با ايجاد انگيزه‌هايي که توسط منابع دولتي امکان‌پذیر است از یک سو و استفاده از منابع دروني اين اجتماعات، ظرفیت‌های بالقوه (موجود) و سرمایه‌های اجتماعی از سویی دیگر می‌توان برنامه‌ای جامع و یکپارچه براي مدیریت شهری جهت توانمندسازی و ساماندهی این سكونتگاه‌ها تدوین و اجرایی کرد. ویژگی‌های رويكرد توانمندسازي همان‌گونه که در مبحث رویکردهای جهانی نیز عنوان شد، همانا استفاده از ظرفیت‌ها، سرمایه‌های اجتماعی موجود در این‌گونه سکونتگاه‌ها، یادگیری جمعی، ظرفیت‌سازی و نهادسازی مردمی، آموزش‌های شهروندی، مهارت‌آموزی، تقویت بنیه اقتصادی خانوارها، تاکید بر نقش و مشارکت ساکنان در بهبود و بهکرد شرایط زندگی همراه با توجه به نظرات، خواسته‌ها و اولویت‌بندی نیازهای ساکنان است. حال آنکه پذیرش موضوع توسط مدیریت شهری شرط مقدم و مسلم این رویکرد است. اما در کنار نهادسازی، ظرفیت‌سازی و آموزش شهروندی، راهکارهایی که مبتنی بر تعمیق عدالت اجتماعى و رفع محروميت از قشرهاى كم‌درآمد باشد، بدین شرح است:

1- اصلاح نظام موجود پرداخت یارانه‌ها با رویکرد توانمندسازی ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی و هدفمند کردن یارانه و توجه به اقشار کم‌درآمد ساکن در سکونتگاه‌های غیررسمی (حاشیه‌نشین)

2- به رسمیت شناختن و حمایت رسمی از اشتغال غیررسمی اقشار کم‌درآمد

3- اجرای فراگیر طرح‌های حمایتی و بیمه‌ای جهت رفع محرومیت از قشرهای کم‌درآمد با رویکرد توانمندسازی

4- جايگزين کردن تدريجي طرح‌هاي رفاه اجتماعي با رویکرد توانمندسازی به جاي پرداخت مستقیم‌ يارانه‌ها

5- تكميل بانك اطلاعات مربوط به اقشار دو دهك پايين درآمدى

6- توجه به گروه‌های کم‌در‌آمد در تهیه طرح‌های توسعه شهری با رویکرد توانمندسازی ساکنان

7- ارتقای سطح خدمات عمومی در این مناطق تا حد متوسط سطح خدمات شهر

8- تدوین سیاست‌های اجتماعی به منظور پیش‌نگری از جدایی‌گزینی اجتماعی گروه‌های کم‌درآمد در فضای شهری

9- ایجاد نظام برنامه‌ریزی مشارکتی محله‌محور به منظور جلب مشارکت نهادهای مردمی و سازمان‌های مردم‌نهاد در برنامه اجرایی و نظارت بر روند اقدامات و مداخله محلی